III SAB/Wr 1234/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Sędziowie: Sędzia WSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Wanda Wiatkowska-Ilków, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi V.P.R. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. I. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Wojewoda D.dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie [...] (słownie: [...]) złotych; V. oddala dalej idącą skargę; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

V. P. R. (dalej: strona, skarżący), reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł w dniu 9 października 2019 r. (data wpływu do D. Urzędu Wojewódzkiego we W.) skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, zainicjowanej wnioskiem złożonym w dniu [...]r. (data wpływu do organu). Skarżący domagał się: zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, stwierdzenia przez Sąd, że organ dopuścił się bezczynności, przyznania przez Sąd od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 4.000 zł oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Strona skarżąca zarzuciła Wojewodzie, że na wydanie decyzji w sprawie oczekuje od 17 miesięcy, zaś organ tym samym naruszył normy art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), przez rażące niedochowanie obowiązującego terminu załatwienia sprawy, skutkiem czego pozostaje – według art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w stanie bezczynności. Skarżący uzasadnił wnioski i zaprezentował swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli, lecz jest skutkiem ogromnej liczby wniosków składanych przez cudzoziemców (od stycznia 2018 r. do końca maja 2018 r. wpłynęło 7.498 wniosków), konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz powodowane jest również brakami kadrowymi. Mimo wdrożenia procedur mających na celu zminimalizowanie powstałych opóźnień, oczywiste jest, że przy tej ilości spraw dochodzi do uchybienia ustawowych terminów, lecz z uwagi na te obiektywne czynniki, opóźnienie w tej konkretnej sprawie nie powinno być uznane za mające charakter rażący. Organ nadto przedstawił przebieg postępowania w sprawie, twierdząc między innymi, że 17 września 2019 r. wpłynęło ponaglenie, które przekazano zgodnie z właściwością Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Po złożeniu skargi organ w dniu 7 listopada 2019 r. wezwał stronę skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto sąd, zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., w przypadku o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Do pojęcia "bezczynności" odnosi się art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. wskazując, że ma ona miejsce, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym w art. 36 § 1. Jest to rozumienie zbieżne z formułowanym już wcześniej w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Innymi słowy, z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie podjął je, ale nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji lub innego aktu. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że Wojewoda przekroczył określony w art. 35 k.p.a. termin do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego dowodzi, że strona złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w dniu [...]r. Pierwszą czynność w sprawie, tj. wezwanie strony do usunięcia braków formalnych wniosku, Wojewoda podjął dopiero w dniu 7 listopada 2019 r., tj. po wpłynięciu do organu (w dacie 4 października 2019 r.) skargi na bezczynność organu w niniejszej sprawie. W świetle powyższych okoliczności trzeba stwierdzić, że na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Tym samym, za uzasadniony uznać należy zarzut skargi co do tego, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu w zakresie wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, o czym orzeczono w pkt. I sentencji wyroku(art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Biorąc natomiast pod uwagę czas trwania postępowania Sąd uznał, że zaistniała bezczynność ma znamiona rażącego naruszenia prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt. III sentencji wyroku. Sąd zauważa przy tym, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Taka sytuacja, zdaniem Sądu, miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Sytuacja, w której strona - pozbawiona możliwości legalnego pobytu - czeka tak długo na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, a ten pozostaje bierny i podejmuje pierwsze czynności dopiero wskutek interwencji samej strony, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w niniejszej sprawie, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia sprawy z wniosku strony w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I sentencji wyroku). Na wniosek strony skarżącej, Sąd przyznał jej sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku) uznając, że przyznana kwota 1.000 zł w sposób dostateczny zrekompensuje jej krzywdy moralne związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie jej wniosku. Sąd uznał przy tym, że żądana przez skarżącego suma pieniężna jest zbyt wygórowana, zwłaszcza, że nie można pominąć, iż złożony do organu wniosek o zezwolenie na pobyt obarczony był brakami formalnymi, stąd też Sąd oddalił dalej idące żądanie w tym zakresie (pkt V sentencji wyroku). O kosztach postępowania (w punkcie V sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę składają się - równowartość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł), 17 zł uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa procesowego oraz wynagrodzenie pełnomocnika przewidziane w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018, poz. 265). Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, dlatego też wyrok zapadł na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.).