III SAB/Wr 1228/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale III w dniu 5 lutego 2021 r. sprawy ze skargi A. M. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skarga, wniesiona 28 lipca 2020 r. (wpływ do organu), dotyczy bezczynności w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę D. w sprawie z wniosku złożonego przez obywatela B. – A. M. - (dalej: strona, skarżący) w dniu 14 listopada 2019 roku w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy. Na poparcie skargi zarzucono, że organ bezkrytycznie i bezrefleksyjnie już w dacie złożenia wniosku poinformował cudzoziemca o przedłużeniu terminu do zakończenia postępowania do 14 września 2020 r. Do dnia jednak złożenia skargi organ nie podjął żadnych czynności w sprawie. Strona jest całkowicie ignorowana przez organ, nie otrzymuje żadnej korespondencji, dalece jest prawdopodobne, że sygnatura akt sprawy w postępowaniu administracyjnym nie została nawet wygenerowana, gdyż strona nie ma sposobności dowiedzieć się jaki jest numer porządkowy postępowania. Wskutek tej bezczynności skarżący poniósł straty ekonomiczne i społeczne, pozostając także w niepewności co do swej sytuacji. Pozbawiono go możliwości planowania życia rodzinnego, osobistego i zawodowego. Jest niewiarygodny dla instytucji bankowych. Mając powyższe na uwadze wniesiono o stwierdzenie bezczynności organu, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł, skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, podnosząc argumentację o napływie ogromnej ilości wniosków składanych do tego organu przez cudzoziemców (w samym tylko roku 2019 – 23.888), przy niewystarczającej obsadzie kadrowej do załatwiania tych spraw. Argumentował, że w tego rodzaju sprawach wymagane jest podjęcie szeregu czynności procesowych. Zaniechanie organu nie może być poczytane za przejaw złej woli, gdyż uwarunkowane jest czynnikami obiektywnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 roku, poz. 2325, dalej zwana w skrócie "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w wydaniu decyzji administracyjnej lub postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, czy też postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wniesiona skarga na bezczynność została poprzedzona ponagleniem w rozumieniu art. 53 § 2b p.p.s.a. Doszło zatem do obligatoryjnego wyczerpania dostępnych środków zaskarżenia. Z tych powodów skargę oceniono jako dopuszczalną z formalnoprawnego punktu widzenia. Rozważania wypada zacząć od wyjaśnienia, że pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z tym przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy, bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Należy przy tym podkreślić, że celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika zatem w merytoryczną i procesową poprawność aktu lub czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności w rozumieniu wyżej przytoczonym. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu. Przepis art. 35 § 1-3 k.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie natomiast sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Oznacza to, że przedmiotem skargi na bezczynność jest wyłącznie ocena zachowania organu w postępowaniu administracyjnym przez pryzmat terminowości i ma na celu wymuszenie na organie podjęcia wymaganej prawem czynności lub aktu. W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podać przyczyny zwłoki, wskazać nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczyć o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zachodzi tak pojmowana bezczynność organu. Z lektury akt administracyjnych bowiem wynika, że wniosek skarżącego z 14 listopada 2019 r. nie został załatwiony w ustawowym terminie. W związku z tym orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania, rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające zaś samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Biorąc zaś pod uwagę fakt, że wpływ wniosków o zezwolenie na pobyt czasowy do organu jest wielokrotnie większy niż ograniczone możliwości kadrowe Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców w ich załatwieniu oraz mając na uwadze brak zamierzonej opieszałości organu w załatwieniu sprawy, Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Co prawda stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z zaniechań organu, ale nie było to wynikiem złej woli i celowej opieszałości organu, czy też lekceważeniem strony w załatwieniu jej sprawy. Przyczyny bezczynności wiążą się z dysproporcją pomiędzy posiadanymi możliwościami finansowo-kadrowymi a skalą wpływu tego rodzaju spraw do organu, co w dużej mierze uniemożliwia terminowe ich załatwienie. Ponadto trzeba uwzględnić, że w tej kategorii spraw wymagane jest podejmowanie dodatkowych czynności wyjaśniająco-dowodowych przez organ, jak i konieczność uzupełnienia braków formalnych wniosku, a organ ma czas dwóch miesięcy na załatwienie sprawy wymagającej podejmowania koniecznych czynności procesowych. W dniu złożenia wniosku organ zgodnie z art. 36 k.p.a. doręczył skarżącemu pismo z informacją o wyznaczeniu przewidywanego terminu zakończenia postępowania na dzień 14 września 2020 r. z powodu konieczności sprawdzenia złożonych dokumentów i możliwości udzielenia zezwolenia oraz dużej liczby jednocześnie prowadzonych postępowań w sprawach cudzoziemców. Powiadomił także, że jeżeli będzie konieczne złożenie dodatkowych dokumentów lub wyjaśnień, to do skarżącego zostanie wysłane pismo. Organ wdrożył przed przekazaniem skargi te niezbędne czynności procesowe mające na celu załatwienie sprawy co do istoty, albowiem 12 sierpnia 2020 r. wystąpił ze stosownymi zapytaniami do właściwych organów Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Straży Granicznej oraz wezwał stronę skarżącą do dostarczenia dokumentów oraz złożenia wyjaśnień co do celu pobytu. W tej dacie powiadomił stronę o wyznaczeniu nowego terminu do zakończenia postępowania na dzień 12 listopada 2020 r. W powyższym kontekście nieuprawniony jest wobec tego zarzut skargi o ignorowaniu skarżącego prze organ. Ponadto trzeba, oprócz powyższych faktów, uwzględnić również ustawowe zawieszenie biegu terminu do załatwienia sprawy (od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r.) z uwagi na art. 15zzs ust.1 pkt 6, ust. 8 pkt 2 i ust.11 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) w związku z art. 68 ust. 5 i 7 i art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875), zmieniającej powołaną wyżej ustawę z dniem 16 maja 2020 r. W realiach zatem niniejszej sprawy, uwzględniając nadto brzmienie art. 35 § 5 k.p.a., okres zwłoki zdaniem Sądu nie był na tyle znaczny by uznać w opisanych wyżej okolicznościach, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa (o czym orzeczono w pkt III sentencji wyroku). Sąd nie znalazł zatem z tych samych przyczyn dostatecznych podstaw do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej, o czym orzekł w pkt IV sentencji wyroku, na mocy art. 151 p.p.s.a. w tej części oddalając skargę. Na podstawie § 2 art. 149 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że fakt stwierdzenia przewlekłości postępowania lub bezczynności, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej bądź grzywny, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej materii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór czy zastosować ten środek leży całkowicie w gestii oceny sądu a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki WSA - w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16 oraz w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19, wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., II OSK 2197/17, WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. III SAB/Wr 40/17). W kontrolowanej sprawie zaś, na podstawie analizy akt postępowania nie sposób dopatrzyć się celowego działania organu. Poza tym, w dniu złożenia wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy, w wymienionym wyżej piśmie, organ pouczył skarżącego, że zgodnie z brzmieniem art. 108 ust.1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2206 ze zm.) w czasie rozpatrywania wniosku aż do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia stanie się ostateczna – pobyt skarżącego na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej uznaje się za legalny. W kontrolowanej sprawie zatem Sąd na podstawie lektury akt nie dostrzegł okoliczności uzasadniających przyznanie sumy pieniężnej. Skoro na dzień orzekania przez Sąd organ nie zakończył postępowania administracyjnego, a w każdym bądź razie nie powiadomił Sądu o wydaniu decyzji, to ta okoliczność uzasadniała zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, co też uczyniono na mocy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). O kosztach orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, stąd też wyrok zapadł na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.).