III SAB/Wr 1135/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Ewa Kamieniecka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 maja 2020 r. sprawy ze skargi A. S. na przewlekłość w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę D.w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę w całości.

A. S. – dalej wnioskodawca, strona, skarżący – złożył do Wojewody D. w dniu 18 kwietnia 2018 r. wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W dniu 27 kwietnia 2018 r. organ wezwał skarżącego o uzupełnienie braków wniosku. Wnioskowane dokumenty strona złożyła w organie w dniu 14 maja 2018 r. Tego też dnia pobrano od wnioskodawcy odciski palców. W dniu 3 lipca 2018 r. Wojewoda D. zwrócił się do Komendy Wojewódzkiej Policji Wydział Postępowań Administracyjnych we W., Wydziału Zamiejscowego we W. Delegatury ABW w P., Komendy N. Oddziału Straży Granicznej w K. O. z prośbą o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pozytywna dla strony odpowiedź tych służb nastąpiła kolejno w dniu 24 lipca 2018 r. (KWP) w dniu 6 lipca 2018 r. (Służba Graniczna), w dniu 9 lipca 2018 r. (ABW). Pismem z dnia 3 lipca 2018 r. organ zawiadomił skarżącego, że przewidywany termin zakończenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie określono na 3 października 2018 r. W dniu 5 grudnia 2018 r. zainteresowany złożył pismo, w którym wniósł o zmianę podstawy pobytu – zwrócił się o zezwolenie na pobyt czasowy w oparciu o art. 127 ustawy o cudzoziemcach. Wojewoda D. decyzją z dnia 21 grudnia 2018 r. udzielił wnioskodawcy zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 1 listopada 2021 r. Decyzja ta została udzielona dla: A spółka z o.o., w którym był zatrudniony zainteresowany. W dniu 15 stycznia 2019 r. do organu wpłynęło odwołanie skarżącego, który zarzucił, że w dniu 5 grudnia 2018 r. dołączył prośbę o zmianę podstawy pobytu z art. 114 ustawy o cudzoziemcach na art. 127 ustawy, a do pisma zostały dołączone dokumenty. W związku z powyższym wniósł odwołanie i zwrócił się z prośbą o zmianę podstawy wydania decyzji w oparciu o art. 127 ustawy o cudzoziemcach. W piśmie zaś z 15 kwietnia 2019 r. wnioskodawca poprosił o zmianę decyzji z uwzględnieniem aktualnych warunków zatrudnienia – do wniosku dołączył dokumenty, w tym z nową nazwą stanowiska. Wojewoda D. decyzją z dnia 16 maja 2019 r. zmienił swoją decyzję z dnia 21 grudnia 2018 r. od dnia 1 czerwca 2019 r. w zakresie zajmowanego przez stronę stanowiska i wynagrodzenia. W dniu 12 września 2019 r. wpłynęło do organu ponaglenie na bezczynność i na przewlekłość organu, skutkujące niezałatwieniem sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. Powyższe ponaglenie oraz odwołanie strony od decyzji z dnia 21 grudnia 2018 r. Wojewoda w dniu 17 października 2019 r. przesłał do Urzędu do Spraw Cudzoziemców Departament Legalizacji Pobytu w W. W dniu 20 września 2019 r. wpłynęła do Wojewody skarga strony "na przewlekłe prowadzenie postępowania z wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy z dnia 20 kwietnia 2016 r." Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 12, art. 8, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące "przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu" i wniósł o: 1) stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania skutkującej niezałatwieniem sprawy z wniosku skarżącego o zezwolenie na pobyt czasowy, 2) stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, 4) przyznania od organu na rzecz strony skarżącej kwoty 15.000 złotych na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., 5) rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym i zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę podał, że w dniu 21 grudnia 2018 r. skarżący złożył wniosek do Wojewody o zezwolenie na pobyt czasowy zaś 5 grudnia 2018 r. wniósł o zmianę podstawy prawnej prowadzonej sprawy z art. 114 ustawy o cudzoziemcach, na art. 127 tej ustawy. Mimo to w dniu 21 grudnia 2018 r. organ udzielił stronie zezwolenia na pobyt czasowy na podstawie art. 114 ustawy o cudzoziemcach, w dniu 11 stycznia 2019 r. pełnomocnik wniósł odwołanie od wyżej wymienionej decyzji, a w dniu 10 września 2019 r. ponaglenie. Decyzja nie jest ostateczna w trybie administracyjnym, stąd też należy uznać, że postępowanie nadal się toczy. Od złożenia wniosku upłynęło ponad 16 miesięcy, organ nie powziął czynności w sprawie, w tym nie poinformował strony o przyczynach nierozpoznania sprawy w terminie. Takie postępowanie stanowi naruszenie art. 35 § 3 k.p.a., który stanowi, że załatwienie sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w terminie miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowane – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przedstawił rozumienie pojęcia przewlekłości postępowania i jego rażącego charakteru. Stwierdził, że mając na uwadze rażące przekroczenie terminów rozpoznania sprawy należy uznać za zasadne żądanie strony przyznania od organu sumy pieniężnej. Strona była od wielu miesięcy ignorowana przez Wojewodę, nie otrzymała żadnej korespondencji w sprawie. Naruszenie norm prawnych dotyczących terminów rozpoznania sprawy przez organ winno się wiązać z nałożeniem na organ obowiązku zapłaty kwoty pieniężnej, która z jednej strony będzie "karą" dla organu, a z drugiej rekompensatą dla strony za naruszenie jej praw w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę. Odnośnie wniosku o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku podał, że częstokroć w sytuacji gdy w wyroku zastrzeżono wykonanie zobowiązania od dnia otrzymania przez organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, termin wykonania zobowiązania przesuwał się z uwagi na to, że organ składał skargę kasacyjną, co do części wyroku (poza zobowiązaniem do załatwienia wniosku), akta przysłano do NSA (poza zobowiązaniem do załatwienia wniosku) i tym samym wydłużał się termin doręczenia akt organowi i realizacji zobowiązania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając zaś wniosek o oddalanie skargi organ zauważył, że niezasadny jest wniosek o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku gdyż organ wydał decyzję w sprawie. Podał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika, ze złej woli pracowników organu ale jest skutkiem dużej ilości wniosków składanych w Urzędzie, koniecznością procedowania w wielu różnych sprawach, oraz odpływu pracowników merytorycznych i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Odnośnie żądania uznania, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, organ wyjaśnił, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób bezczynny lub przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, winna być dokonana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy rozpatrywanej indywidualnie, brak jest podstawy do uznania, że miała miejsce przewlekłość, którą można zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa, w sytuacji gdy wpływ spraw do organu był bardzo wysoki i wynosił od początku 2018 r. do końca kwietnia 2018 r. 6.104 spraw. W związku z zasądzeniem sumy pieniężnej organ podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, z którego może korzystać jeżeli realia rozpatrywanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia praw strony, co oznacza, że za każdym przypadkiem Sąd może rozważyć zasadność żądania w kontekście działań organu. Organ zauważył, że wybór środka (suma pieniężna, grzywna) należy do Sądu, środki te zaś występują wobec siebie alternatywnie. Wybór środka powinien być uwarunkowany celem skargi na przewlekłość, który zmierza do zakończenia postępowania, a także zapobieżenia bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowania. W tym kontekście należy widzieć dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy Sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. Jednakże przyznanie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone, dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Według organu wniosek o przyznanie sumy pieniężnej jest bezzasadny i powinien być oddalony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) – dalej p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje między innymi rozpatrywanie skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przepis powyższy określa zakres przedmiotowy skargi wnoszonej na bezczynność lub przewlekłość. Przedmiotem skargi jest – co wynika z jej określenia w pierwszym zdaniu tego pisma - przewlekłe prowadzenie postępowania z wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy z dnia 20 kwietnia 2018 r. Zarzucana przewlekłość dotyczy zatem postępowania w sprawie ustalenia prawa do pobytu czasowego na terenie Polski w zakresie wydania przez organ decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kończącej to postępowanie. Należy zauważyć bowiem, że w punkcie 3 wniosków skargi strona wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku. W skardze jak i ponagleniu – pismem z dnia 10 września 2019 r. strona powołała treść art. 35 § 3 k.p.a. Dodać też należy, że strona w sprawie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Tym samym skarga mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Dotyczy bowiem zarzutu nie wydania w ustawowym terminie decyzji. W myśl art. 52 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (...) (§ 1). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Zgodnie zaś w art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że "ponaglenie na bezczynność i przewlekłość organu, skutkujące niezałatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. przez Wojewodę D." skarżący złożył w piśmie z dnia 10 września 2019 r., które wpłynęło do organu w dniu 12 września 2019 r. czynność ta zatem miała miejsce po wydaniu decyzji z dnia 21 grudnia 2018 r. i decyzji z dnia 16 maja 2019 r. Obie zostały doręczone skarżącemu. Od pierwszej z nich pełnomocnik skarżącego radca prawny wnoszący skargę złożył odwołanie z dnia 11 stycznia 2019 r., odbiór drugiej decyzji podpisała pełnomocnik skarżącego J.J. w dniu 16 maja 2019 r. (pełnomocnictwo w aktach administracyjnych sprawy). We wskazanych okolicznościach faktycznych podstawową kwestią jest to, czy możliwe jest uwzględnienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jeżeli została wniesiona do sądu administracyjnego po wydaniu przez organ administracji decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Taką bowiem jest decyzja z dnia 21 grudnia 2018 r., niezależnie od tego czy jest ona ostateczna. Organ bowiem rozpoznał wniosek skarżącego z dnia 18 kwietnia 2018 r. Również odrębną kwestią jest to, czy został on rozpoznany zgodnie z wolą wnioskodawcy. Art. 149 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określanych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określanych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonywania czynności. 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a) (...). Według Sądu brzmienie powyższego przepisu oraz powołanego wyżej art. 53 § 2b p.p.s.a. wskazuje jednoznacznie na cel skargi oraz ponaglenia. Ponaglenie, które powinno wyprzedzić wniesienie skargi ma motywować organ do rozpoznania sprawy i zapobiec ewentualnemu wniesieniu skargi. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma zmotywować organ do wydania rozstrzygnięcia w sprawie poprzez dyscyplinowanie organu i zwalczanie braku aktywności i zobowiązanie do sprawnego i szybkiego podejmowania czynności. Z brzmienia art. 149 p.p.s.a. wynika, że rozpoznanie skargi na bezczynność lub przewlekłość polega przede wszystkim na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, a także wskazaniu, czy bezczynność lub przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i przyznaniu grzywny lub kwoty pieniężnej wnoszącemu skargę. Wniesienie skargi, po wydaniu przez organ rozstrzygnięcia lub podjęcia czynności powoduje, że podstawowa funkcja wskazanych przepisów - dyscyplinująca organ nie jest osiągana. Do "realizacji" Sądu pozostaje część przepisów dotycząca określenia, czy bezczynność (przewlekłość) miała charakter rażący lub takiej cechy nie miała i "represyjna", dotycząca wymierzenia grzywny lub przyznania określonej kwoty pieniężnej. W ocenie Sądu w takiej sytuacji nie ma również zastosowania instytucja ponaglenia, która odnosi się do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, a nie do stwierdzenia rażącego lub nie mającego takiego charakteru naruszenia prawa i stosowania grzywny lub przyznania kary pieniężnej. W wyrokach akceptujących przedstawiony wyżej pogląd (wyrok NSA z 10 maja 2018 r., II OSK 895/18, z dnia 21 czerwca 2017 r., II OSK 853/17, z dnia 15 maja 2015 r., OSK 1329/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 listopada 2018 r., IV SAB/Wa 402/18, wyrok WSA w Gliwicach z 24 października 2018 r., IV SAB/Gl 179/18) podkreśla się również, co Sąd orzekający w niniejszej sprawie akceptuje, że przyjęcie poglądu o dopuszczalności wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania już po zakończeniu tego postępowania, prowadziłoby do sytuacji, nie do zaakceptowania, że skarga w tym przedmiocie mogłaby być wniesiona w każdym czasie, nawet po kilku latach od zakończenia sprawy i wydania rozstrzygnięcia. Zostałaby w ten sposób naruszona zasada stabilizacji stosunków prawnych – nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentującym odmienne poglądy, stwierdzające, że wydanie przez organ decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłość (bezczynność) nie stanowi przeszkody do merytorycznego rozpoznania sprawy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2017 r., III SAB/Wa 5/17, wyrok NSA z dnia 4 listopada 2015 r. II OSK 591/15, z dnia 4 listopada 2015 r., OSK 576/15, z dnia 3 września 2013 r., II OSK 891/13) akcentuje się, że wyrok wydany w sprawie na bezczynność (przewlekłość) stanowi prejudykat w postępowaniu dotyczącym odszkodowania za szkodę wyrządzoną stanem bierności organu administracji publicznej – art. 4171 § 3 kc. W tej kwestii Sąd orzekający podziela stanowisko NSA wyrokującego w sprawie II OSK 891/13, który uznał, że powyższe uprawnienie (wynikające z art. 4711 § 3 kc) nie uzasadnia możliwości skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego po zakończeniu postępowania. Według tego Sądu strona należycie dbająca o własne interesy winna bez zwłoki wykorzystać przysługujące jej prawa, czyli wnieść sprawę do sądu do czasu zakończenia postępowania administracyjnego. W tych okolicznościach skargę należy uznać za nieuzasadnioną i w oparciu o art. 151 p.p.s.a. należało ją oddalić.