III SAB/Wa 24/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Matylda Arnold-Rogiewicz (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Dariusz Czarkowski, asesor WSA Kamil Kowalewski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 września 2023 r. sprawy ze skargi D. sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji w sprawie nadpłaty w podatku od nieruchomości za 2016 r. 1) stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. dopuściło się bezczynności w zakresie rozpoznania odwołania D. sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] września 2022 r. nr [...] (znak: [...]); 2) stwierdza, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3) umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do wydania aktu; 4) oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny; 5) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz D. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez D. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej "Skarżąca", "Spółka") jest bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej "SKO") w zakresie rozpoznania odwołania od decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] września 2022 r., nr [...], znak sprawy: [...] orzekającej o: - stwierdzeniu nadpłaty w kwocie 1.501,00 zł w podatku od nieruchomości za rok 2016 w odniesieniu do stacji redukcyjno-pomiarowej, - odmowie stwierdzenia nadpłaty w podatku od nieruchomości za rok 2016 w kwocie 17.700,00 zł w odniesieniu do urządzeń (obiektów budowlanych) znajdujących się na działce ew. nr [...], [...], [...] w obrębie M. w gminie L. Dotychczasowy stan prawny sprawy był następujący: W dniu 27 października 2022 r. do SKO wpłynęło odwołanie Skarżącej z dnia 11 października 2022 r. od ww. decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] września 2022 r., nr [...], znak sprawy: [...]. W dniu [...] marca 2023r. SKO rozpoznało sprawę i wydało decyzję w przedmiotowej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2023 r.(wpływ do SKO 13 marca 2023 r.) Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do rozpatrzenia odwołania Skarżącego z dnia 11 października 2022 r. od decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] września 2022 r., doręczonej w dniu 27 września 2022 r. znak: [...], znak sprawy: [...], stwierdzającej nadpłatę w podatku od nieruchomości za rok 2016, w terminie 21 dni od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego orzeczenia wydanego w niniejszej sprawie wraz z aktami sprawy, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), 2) stwierdzenie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. dopuściło się bezczynności, mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z § 1a p.p.s.a., 3) wymierzenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. grzywny w wysokości wedle uznania Sądu, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a, 4) rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a, 5) zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła SKO naruszenie następujących przepisów postępowania: 1) art. 139 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2021 r. poz. 1540 ze zm., dalej "O.p.", "Ordynacja podatkowa"), poprzez niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie i ponad dwukrotne przekroczenie ustawowego terminu na załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym; 2) art. 140 § 1 i 2 O.p., poprzez: - zawiadomienie strony o niemożności załatwienia sprawy w ustawowym terminie, przyczynach jej niezałatwienia dopiero miesiąc po upływie maksymalnego terminu do załatwienia sprawy odwoławczej; - nieuzasadnione wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy; - wyznaczenie terminu załatwienia sprawy w sposób niekonkretny, uzależniony od reakcji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. SKO w przedmiotowej odpowiedzi wskazywało na szereg trudności związanych z działaniami Wójta Gminy L. związanymi z przekazywaniem akt sprawy oraz wskazało, iż dnia 10 stycznia 2023 r. SKO wezwało: 1) Pełnomocnika Skarżącej do usunięcia braku formalnego złożonego odwołania, poprzez dołączenie do akt sprawy pełnomocnictwa udzielonego przez Spółkę - upoważniającego do złożenia odwołania od ww. decyzji w imieniu Spółki oraz do reprezentowania Spółki w postępowaniu przed SKO. Wskazało, że wbrew stanowisku pełnomocnika, SKO nie miało podstaw do rozpoznania odwołania, w aktach sprawy brak było pełnomocnictwa, nie zostało też ono załączone do odwołania od decyzji. Sam fakt, iż w poprzednio prowadzonym postępowaniu r. pr. L.L. reprezentował Spółkę nie oznaczał, iż jest pełnomocnikiem w rozpoznawanej sprawie, rozpoznanie odwołania obarczonego brakiem formalnym braku pełnomocnictwa mogło stanowić o nieważności decyzji organu odwoławczego. 2) Wójta Gminy L. do przekazania: zwrotnych potwierdzeń odbioru (Urzędowych Poświadczeń Odbioru) przez pełnomocnika Strony wszystkich pism znajdujących się w aktach sprawy, a w szczególności: wszystkich zaskarżonych decyzji, postanowienia wydanego w trybie art. 200 O.p., postanowienia w sprawie włączenia w poczet materiału dowodowego opinii biegłego (w aktach sprawy brak było jakichkolwiek potwierdzeń odbioru pism), a także pełnomocnictwa udzielonego przez Spółkę r. pr. L.L. do działania w imieniu Spółki w postępowaniu – jeżeli organ takim pełnomocnictwem dysponował. Ponadto SKO na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a wniosło o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W ramach tej kontroli sądy orzekają w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi wówczas, gdy te zobowiązane są do wydania decyzji administracyjnych. Stosowanie bowiem do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a." sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy w ustawowym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub postępowanie takie wprawdzie prowadził, ale nie zakończył go - mimo istnienia ustawowego obowiązku - wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, nie podjął też stosownej czynności. Skarga na bezczynność dopuszczalna jest niezależnie od powodów, dla których dany akt lub czynność nie zostały podjęte, w szczególności bez względu na to, czy przyczyna tej opieszałości jest zawiniona, czy też nie (por. m. in. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005r., s. 86). Zatem problem oceny, czy skarga na bezczynność jest zasadna, sprowadza się do udzielenia odpowiedzi twierdzącej na dwa pytania: po pierwsze, czy organ miał prawny obowiązek dokonania czynności i – po drugie – czy obowiązku tego nie wykonał w terminie. Wskazać należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy skarga na bezczynność SKO mogła być wniesiona, gdyż dotyczy ona sytuacji określonej w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a., tj. zarzucana bezczynność organu polega na niewydaniu decyzji przez organ odwoławczy. Przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a, zaś w pkt 1 mowa jest o kontroli decyzji administracyjnych. W razie bezczynności (przewlekłości) w sprawach podatkowych, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego wymagane jest wniesienie ponaglenia, o którym mowa w art. 141 Ordynacji podatkowej. Takie ponaglenie nie jest jednak konieczne w sytuacji, kiedy skarga dotyczy bezczynności (przewlekłego prowadzenia postępowania) organu wyższego stopnia (organu odwoławczego), jakim jest m.in. samorządowe kolegium odwoławcze. W przypadku uchybienia terminów do rozpoznania środków zaskarżenia przez samorządowe kolegium odwoławcze w sprawach podatkowych środek prawny w postaci ponaglenia, o którym mowa w art. 141 § 1 pkt 1 O.p. nie przysługuje. W wypadku bowiem tego organu nie można wskazać organu wyższego stopnia, do którego można by skierować ponaglenie. Tym samym środek ten nie mógł być wykorzystany w przypadku złożenia skargi na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w sprawie rozpatrzenia odwołania. Zasady rozstrzygania przez sąd w sprawach, w których zarzucona została bezczynność, względnie przewlekłość postępowania, uregulowane zostały w art 149 p.p.s.a. Zgodnie z treścią § 1 tego artykułu, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie – zgodnie z treścią art. 149 § 1a p.p.s.a. – sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak natomiast stanowi art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wykładnia i zastosowanie art. 149 p.p.s.a. wymaga uwzględnienia celu zmian jakie zostały dokonane ustawami: 1) z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.), 2) z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r.) oraz 3) z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011 r.). Ratio legis tych zmian jest rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. Prawidłowa wykładnia art. 149 p.p.s.a. nie może zostać przeprowadzona w oderwaniu od celów tych zmian (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12). Naczelny Sąd Administracyjny jednolicie podkreśla, że wydanie przez organ administracyjny decyzji, w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, nie zwalania wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 p.p.s.a.). O uwzględnieniu skargi na bezczynność można bowiem mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Mając na uwadze treść powołanego wyżej przepisu art. 149 p.p.s.a., uwzględnieniem skargi, w jego rozumieniu, jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Ponadto, dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., czy też nie. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ.: Lex nr 12188894). Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że w dacie wniesienia przez Skarżącą skargi datowanej na dzień 6 marca 2023 r. (wpływ do SKO 13 marca 2023 r.), SKO pozostawało w bezczynności. Jak to bowiem zostało wskazane w odpowiedzi na skargę, co wynika także z akt postępowania podatkowego, decyzja została wydana przez ten organ dopiero w dniu 23 marca 2023 r. Zatem w dacie złożenia skargi w niniejszej sprawie SKO nie dopełniło ciążącego na nim obowiązku załatwienia sprawy, co oznacza, że pozostawało w bezczynności. Wskazać należy, że Ordynacja podatkowa zobowiązuje organy podatkowe do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z treścią 139 § 1 Ordynacji podatkowej, załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania dowodowego powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, chyba że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej. W myśl art. 139 § 3 Ordynacji podatkowej, załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania przez organ odwoławczy, a sprawy, w której przeprowadzono rozprawę lub strona złożyła wniosek o przeprowadzenie rozprawy - nie później niż w ciągu 3 miesięcy. Do terminów określonych w art. 139 § 1-3 Ordynacji podatkowej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa podatkowego dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Zgodnie z treścią art. 140 § 1 Ordynacji podatkowej, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym terminie organ podatkowy obowiązany jest zawiadomić stronę, podając przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie podatkowym również w przypadku, gdy niedotrzymanie terminu nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu. Przekroczenie wskazanych wyżej terminów oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy i co pozostaje poza sporem, decyzją z [...] września 2022 r. Wójt Gminy L. wydał decyzję o: - stwierdzeniu nadpłaty w kwocie 1.501,00 zł w podatku od nieruchomości za rok 2016 w odniesieniu do stacji redukcyjno-pomiarowej, - odmowie stwierdzenia nadpłaty w podatku od nieruchomości za rok 2016 r. w kwocie 17.700,00 zł w odniesieniu do urządzeń (obiektów budowlanych) znajdujących się na działce ew. nr [...], [...], [...] w obrębie M. gmina L. Spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie w dniu 11 października 2022 r. SKO otrzymało akta sprawy wraz w dniu 26 października 2022 r., zaś odwołanie w dniu 27 października 2022 r. Z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby zaistniały podstawy prawne do tego, aby decyzja nie została wydana w terminie określonym w art. 139 § 3 Ordynacji podatkowej. Oznacza to, że SKO dopuściło się naruszenia tego przepisu, podobnie jak i art. 140 § 1, art. 121 § 1 oraz art. 125 § 1 tej ustawy. We wskazanych okolicznościach, w ocenie Sądu, nie zachodzą wątpliwości co do tego, że SKO dopuściło się bezczynności w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, bezczynność ta nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Świadczy o tym okoliczność, iż odwołanie Skarżącej zostało rozpatrzone decyzją z dnia [...] marca 2023 r. (niecałe pięć miesięcy od przekazania SKO odwołania, w którym to czasie SKO podejmowało czynności w celu doprowadzenia do możliwości załatwienia sprawy, w tym: zwrot sprawy do Wójta Gminy L. celem przekazania do SKO kompletu akt administracyjnych dotyczących ww. decyzji zawierających uporządkowane, zszyte i ponumerowane oryginały dokumentów lub ich poświadczone za zgodność z oryginałem kopie wraz z kartą przeglądową akt oraz wezwania celem usunięcia braków formalnych odwołania przez pełnomocnika/uzupełnienia akt sprawy przez Wójta Gminy L.). Zatem, o ile przekroczenie terminu zaistniało, o tyle czas bezczynności, w związku z działaniami podejmowanymi w tym czasie przez SKO, nie uzasadnia przyjęcia, iż zwłoka miała charakter kwalifikowany, tzn. bezczynność miała cechy rażącego naruszenia prawa. Przy rozpoznaniu niniejszej sprawy nie można pomijać, że przepis art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej nakazuje prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych, natomiast przepis art. 125 tej ustawy zobowiązuje organy podatkowe, aby działały w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Dyspozycji zawartych w tych przepisach SKO w niniejszej sprawie nie wykonało. Mając na uwadze powołane wyżej okoliczności, Sąd uznał, że w sprawie miała miejsce bezczynność SKO oraz że bezczynność ta nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa, o czym orzekł w punktach 1) i 2) sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. W okolicznościach niniejszej sprawy bezprzedmiotowe stało się postępowanie w zakresie zobowiązania SKO do wydania decyzji. Jak to bowiem zostało wyjaśnione we wcześniejszej części uzasadnienia, przed wydaniem rozstrzygnięcia przez Sąd w niniejszej sprawie, SKO wydało decyzję z [...] marca 2023 r. (nr [...]). W konsekwencji postępowanie w tym zakresie, jako bezprzedmiotowej, podlegało umorzeniu, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w punkcie 3) sentencji wyroku. Sąd oddalił wniosek Skarżącej o wymierzenie SKO grzywny, uznając go w okolicznościach niniejszej sprawy za niezasadny, o czym sąd orzekł w punkcie 4) sentencji wyroku. W punkcie 5) sentencji wyroku Sąd, zgodnie z art. 200 i art. 209 p.p.s.a., zasądził od SKO na rzecz Skarżącej koszty postępowania. Koszty te obejmują wpis uiszczony przez Skarżącą w kwocie 100 zł a także wynagrodzenie pełnomocnika (radcy prawnego), ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.) oraz opłatę skarbową w kwocie 17 zł – łącznie 597 zł. Podstawą rozpoznania skargi na posiedzeniu niejawnym był art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który umożliwia zastosowanie tego trybu szczególnego w sprawie ze skargi na bezczynność organu lub przewlekłość postępowania, o co strony zgodnie wniosły.