III SAB/Wa 21/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Matylda Arnold-Rogiewicz (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Baran, sędzia WSA Dariusz Czarkowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi F. sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji stwierdzającej nadpłatę w podatku od nieruchomości za 2012 r. 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, 3. wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. grzywnę w wysokości 500 złotych (słownie: pięćset złotych), 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz F. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez F. sp. z.o.o. z siedzibą w W. (dalej "Skarżąca", "Spółka") jest bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej ,,SKO’’) w zakresie rozpoznania odwołania od decyzji w sprawie rozliczania podatku od nieruchomości za 2012 r. Dotychczasowy stan prawny sprawy był następujący: W dniu 1 marca 2019 r. do SKO wpłynęło odwołanie Skarżącego z dnia 8 lutego 2019 r. od decyzji Burmistrza M. z dnia [...] stycznia 2019 r. stwierdzającej nadpłatę w podatku od nieruchomości za 2012 r. w wysokości 21.617,77 złotych. W dniu [...] kwietnia 2022 r. SKO rozpoznało sprawę i wydało decyzję w przedmiotowej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2022 r. (wpływ do SKO 29 marca 2022 r.) Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie SKO do rozpatrzenia odwołania od decyzji Burmistrza M. z dnia [...] stycznia 2019 r. w terminie 21 dni od daty doręczenia SKO odpisu prawomocnego orzeczenia wydanego w niniejszej sprawie wraz z aktami sprawy; 2) stwierdzenia, że SKO dopuściło się bezczynności mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie SKO grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a."); 4) rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym; 5) zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił SKO naruszenie następujących przepisów postępowania: 1) art. 139 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 1540 ze zm., dalej: "O.p."), poprzez niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie i ponad osiemnastokrotne przekroczenie ustawowego terminu na załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym; 2) art. 140 § 1 i 2 O.p., poprzez niezawiadomienie strony o niemożności załatwienia sprawy w ustawowym terminie, przyczynach jej niezałatwienia oraz wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. SKO w przedmiotowej odpowiedzi wskazywało, iż do SKO w 2019 r. do wpłynęło 22 226 spraw, przy czym do załatwienia pozostały również sprawy niezakończone z lat poprzednich. W 2019 r. SKO załatwiło 16 422 spraw. Wówczas w skład SKO wchodziło 48 członków etatowych, na których skupia się ciężar orzeczniczy SKO oraz 50 członków pozaetatowych. Natomiast w 2020 r. do SKO wpłynęło 16 748 spraw, przy czym do załatwienia pozostały również sprawy niezakończone z lat poprzednich. W 2020 r. SKO załatwiło 15 518 spraw. Natomiast w 2021 r. do SKO wpłynęło 19 633 spraw, przy czym do załatwienia pozostały również sprawy niezakończone z lat poprzednich. W 2021 r. SKO załatwiło 16 428 spraw. W skład SKO wchodzi obecnie 49 członków etatowych, na których skupia się ciężar orzeczniczy SKO oraz 52 członków pozaetatowych (w większości nie orzekających). Zdaniem SKO, zestawienie liczb spraw do rozpoznania z liczbą członków SKO, świadczy o dużym obciążeniu sprawami. Fakt ten miałby świadczyć o tym, iż niedochowanie ustawowych terminów wynika z przyczyn niezależnych od SKO. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W ramach tej kontroli sądy orzekają w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi wówczas, gdy te zobowiązane są do wydania decyzji administracyjnych. Stosowanie bowiem do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy w ustawowym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub postępowanie takie wprawdzie prowadził, ale nie zakończył go - mimo istnienia ustawowego obowiązku - wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, nie podjął też stosownej czynności. Skarga na bezczynność dopuszczalna jest niezależnie od powodów, dla których dany akt lub czynność nie zostały podjęte, w szczególności bez względu na to, czy przyczyna tej opieszałości jest zawiniona, czy też nie (por. m. in. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005r., s. 86). Zatem problem oceny, czy skarga na bezczynność jest zasadna, sprowadza się do udzielenia odpowiedzi twierdzącej na dwa pytania: po pierwsze, czy organ miał prawny obowiązek dokonania czynności i – po drugie - czy obowiązku tego nie wykonał w terminie. Wskazać należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy skarga na bezczynność SKO mogła być wniesiona, gdyż dotyczy ona sytuacji określonej w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a., tj. zarzucana bezczynność organu polega na niewydaniu decyzji przez organ odwoławczy. Przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a, zaś w pkt 1 mowa jest o kontroli decyzji administracyjnych. W razie bezczynności (przewlekłości) w sprawach podatkowych, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego wymagane jest wniesienie ponaglenia, o którym mowa w art. 141 Ordynacji podatkowej. Takie ponaglenie nie jest jednak konieczne w sytuacji, kiedy skarga dotyczy bezczynności (przewlekłego prowadzenia postępowania) organu wyższego stopnia (organu odwoławczego), jakim jest m.in. samorządowe kolegium odwoławcze. W przypadku uchybienia terminów do rozpoznania środków zaskarżenia przez samorządowe kolegium odwoławcze w sprawach podatkowych środek prawny w postaci ponaglenia, o którym mowa w art. 141 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej nie przysługuje. W wypadku bowiem tego organu nie można wskazać organu wyższego stopnia, do którego można by skierować ponaglenie. Tym samym środek ten nie mógł być wykorzystany w przypadku złożenia skargi na bezczynność samorządowego kolegium odwoławczego w sprawie rozpatrzenia odwołania. Zasady rozstrzygania przez sąd w sprawach, w których zarzucona została bezczynność, względnie przewlekłość postępowania, uregulowane zostały w art 149 p.p.s.a. Zgodnie z treścią § 1 tego artykułu, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie – zgodnie z treścią art. 149 § 1a p.p.s.a. – sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak natomiast stanowi art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wykładnia i zastosowanie art. 149 p.p.s.a. wymaga uwzględnienia celu zmian jakie zostały dokonane ustawami: 1) z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.), 2) z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r.) oraz 3) z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011 r.). Ratio legis tych zmian jest rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. Prawidłowa wykładnia art. 149 p.p.s.a. nie może zostać przeprowadzona w oderwaniu od celów tych zmian (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12). Naczelny Sąd Administracyjny jednolicie podkreśla, że wydanie przez organ administracyjny decyzji, w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, nie zwalania wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 p.p.s.a.). O uwzględnieniu skargi na bezczynność można bowiem mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Mając na uwadze treść powołanego wyżej przepisu art. 149 p.p.s.a., uwzględnieniem skargi, w jego rozumieniu, jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Ponadto, dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., czy też nie. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ.: Lex nr 12188894). Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że w dacie wniesienia przez Skarżącą skargi datowanej 25 marca 2022 roku, SKO pozostawało w bezczynności. Jak to bowiem zostało wskazane w odpowiedzi na skargę, co wynika także z akt postępowania podatkowego, decyzja została wydana przez ten organ [...] kwietnia 2022 roku. Zatem w dacie złożenia skargi w niniejszej sprawie, SKO nie dopełniło ciążącego na nim obowiązku załatwienia sprawy co oznacza, że pozostawało w bezczynności. Wskazać należy, że Ordynacja podatkowa zobowiązuje organy podatkowe do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z treścią 139 § 1 Ordynacji podatkowej, załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania dowodowego powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, chyba że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej. W myśl art. 139 § 3 Ordynacji podatkowej, załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania przez organ odwoławczy, a sprawy, w której przeprowadzono rozprawę lub strona złożyła wniosek o przeprowadzenie rozprawy - nie później niż w ciągu 3 miesięcy. Do terminów określonych w art. 139 § 1-3 Ordynacji podatkowej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa podatkowego dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Zgodnie z treścią art. 140 § 1 Ordynacji podatkowej, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym terminie organ podatkowy obowiązany jest zawiadomić stronę, podając przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie podatkowym również w przypadku, gdy niedotrzymanie terminu nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu. Przekroczenie wskazanych wyżej terminów oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy i co pozostaje poza sporem, decyzją z [...] stycznia 2019 r. Burmistrz M. stwierdził nadpłatę w podatku od nieruchomości za 2012 rok w wysokości 21.617,77 złotych. Spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie, w dniu 8 lutego 2019 r. SKO otrzymało akta sprawy wraz z odwołaniem i stanowiskiem organu pierwszej instancji w dniu 1 marca 2019 r. Z akt niniejszej sprawy nie wynika aby zaistniały podstawy prawne do tego, aby decyzja nie została wydana w terminie określonym w art. 139 § 3 Ordynacji podatkowej. Oznacza to, że SKO dopuściło się naruszenia tego przepisu, podobnie jak i art. 140 § 1, art. 121 § 1 oraz art. 125 § 1 tej ustawy. We wskazanych okolicznościach, w ocenie sądu, nie zachodzą wątpliwości co do tego, że SKO dopuściło się bezczynności w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu, bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Świadczy o tym znaczne przekroczenie terminu rozpoznania sprawy ustalonego przez ustawodawcę w powołanym wyżej przepisie art. 139 Ordynacji podatkowej. Podkreślenia wymaga, że sam fakt bezczynności (w tak długim okresie) pozostaje w sprawie poza sporem. Podkreślenia wymaga również, że przez cały okres bezczynności (od 1 marca 2019 roku do 29 marca 2022 r.) SKO nie skierowało żadnego pisma, czy wyjaśnienia do skarżącej. Jak wynika z akt administracyjnych SKO przez trzy lata nie podjęło żadnej czynności w sprawie. W szczególności nie zawiadamiało Skarżącej o przyczynie niezałatwienia sprawy we właściwym terminie i nie wskazywało nowego terminu jej załatwienia, stosownie do treści art. 140 Ordynacji podatkowej. Wyjaśnienia SKO zawarte w decyzji z [...] kwietnia 2022 r. (wydanej już po wniesieniu skargi do tut. Sądu) dotyczą opóźnienia w załatwieniu sprawy przed organem pierwszej instancji, a więc nie mają znaczenia dla oceny czy bezczynność miała miejsce przed organem odwoławczym. Przy rozpoznaniu niniejszej sprawy nie można pomijać, że przepis art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej nakazuje prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych, natomiast przepis art. 125 tej ustawy zobowiązuje organy podatkowe, aby działały w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Żadnej z dyspozycji zawartej w tych przepisach SKO w niniejszej sprawie nie wykonało. Mając na uwadze powyższe okoliczności, sąd orzekł jak w punkcie 1) sentencji wyroku. Zdaniem sądu w okolicznościach niniejszej sprawy bezprzedmiotowe stało się postępowanie w zakresie zobowiązania SKO do wydania decyzji. Jak to bowiem zostało wyjaśnione we wcześniejszej części uzasadnienia, przed wydaniem rozstrzygnięcia przez sąd w niniejszej sprawie, SKO wydało decyzję z [...] kwietnia 2022 roku (nr [...]). W konsekwencji postępowanie w tym zakresie, jako bezprzedmiotowej, podlegało umorzeniu, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3) p.p.s.a., o czym sąd orzekł w punkcie 2) sentencji wyroku. Mając na uwadze powołane wyżej okoliczności, sąd uznał, że w sprawie miała miejsce bezczynność SKO oraz że bezczynność ta nosi cechy rażącego naruszenia prawa, o czym orzekł w punktach 1) i 3) sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3) i § 1a p.p.s.a. Na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., sąd orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 500 zł, biorąc pod uwagę, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, co było związane z brakiem podjęcia przez organ przez dość długi okres (niemal 35 miesięcy) jakiejkolwiek czynności w sprawie. Organ ponad osiemnastokrotnie przekroczył termin ustawowy i nie wskazał żadnych okoliczności, które usprawiedliwiałyby niemożność załatwienia sprawy w terminie ani nie poinformował o tym Skarżącego. Sprawa nie ma skomplikowanego charakteru, a stan faktyczny jest znany organowi, gdyż przed tym organem toczą się analogiczne dla spraw Skarżącego dotyczące stwierdzenia nadpłaty za rok 2011 i 2013. Z akt administracyjnych wynika, że pismem z dnia 26 kwietnia 2022 r. Burmistrz M. ponownie przesłał SKO adres strony internetowej, na której zgromadzone były wszystkie dokumenty w sprawie, co wskazuje, że SKO wcześniej nie zadbało nawet o to, aby upewnić się, czy dysponuje materiałem dowodowym. W kolejnym dniu SKO wydało decyzję. Biorąc pod uwagę całokształt powyższych okoliczności sąd uznał, że wymierzona organowi grzywna w wysokości 500 zł jest adekwatna do rozmiaru naruszenia. W tym stanie rzeczy, uwzględniając nie tylko wagę naruszenia (jego charakter) i czas jego trwania, zdaniem sądu, grzywna w wysokości 500 zł jest odpowiednia. W ocenie sądu grzywna w wymierzonej wyrokiem wysokości spełni należycie funkcję represyjną, jak też będzie stanowiła wystarczający środek zapobiegający tego typu naruszeniom w przyszłości. W tym stanie sprawy w zakresie żądania zawartego w pkt 3 skargi co do grzywny, orzeczono jak w pkt 3 wyroku. W punkcie 4) Sąd, zgodnie z art. 200 i art. 209 p.p.s.a. zasądził od SKO na rzecz Skarżącej koszty postępowania. Koszty te obejmują wpis uiszczony przez Skarżącą w kwocie 100 zł, a także wynagrodzenie pełnomocnika (radcy prawnego), ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.) oraz opłatę skarbową w kwocie 17 zł – łącznie 597 zł. Podstawą rozpoznania skargi na posiedzeniu niejawnym był art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który umożliwia zastosowanie tego trybu szczególnego w sprawie ze skargi na bezczynność organu lub przewlekłość postępowania.