III SAB/Po 28/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. K. i W. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie przebiegu sieci wodociągowej postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącym uiszczony solidarnie wpis od skargi w kwocie 100 (słownie: stu) złotych.

W skardze z dnia 26 września 2022 r. (k. 3). T. K. i W. K. (dalej: skarżący) wnieśli skargę na "bezczynność i przewlekłość postępowania przez Burmistrza Gminy G. w sprawie: bezprawnego - bezumownego korzystania przez Gminę G. jako właściciela urządzeń wodociągowych w m. M. gm. G. z naszej prywatnej nieruchomości nr geod. [...] – mimo naszych pism, ponagleń i nadal braku uregulowań prawnych przez organ administracyjny". Skarżący wystąpili m.in. o: - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, a bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - "zobowiązanie organu do dokonania w określonym terminie czynności, o które [wcześniej] wnosili[...], tj. A. - usunięcia przyłącza wodociągowego do sąsiadującej nieruchomości i zapłatę wynagrodzenia za bezumowne i bezprawne korzystanie z (...) [ich) prywatnej nieruchomości (...), B - uregulowania prawnego przebiegającej głównej nitki sieci wodociągowej wraz z zapłatą wstecz i na bieżąco poprzez sporządzenie aktu notarialnego lub usunięcie poza obręb (...) [ich] prywatnej nieruchomości (...)"; - "wydanie aktu administracyjnego z uwzględnieniem uregulowania należności w związku z nadal bezprawnym i bezumownym korzystaniem z urządzeń sieci wodociągowej (jako właściciel urządzeń) na (...) [ich] prywatnym gruncie", - poszanowanie cudzej własności i zaprzestanie łamania przepisów prawa przez Gminę G.". Skarga została opłacona wpisem w wysokości 100 zł (k. 95). W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy (dalej: Burmistrz; organ) wniósł o oddalenie skargi, ewentualnie o odrzucenie skargi. Burmistrz podniósł, że skarga dotyczy roszczeń cywilnych osoby fizycznej, które nie wynikają z przepisów prawa administracyjnego, a przedmiotem rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej nie może być spór wynikający ze stosunku cywilnoprawnego (k. 84). W replice (pismo procesowe z dnia 30 października 2022 r. - k. 98) skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem organu i stwierdzili, że mimo iż sprawa w znaczeniu materialnym ma charakter cywilny i należy do właściwości sądów powszechnych nie musi to wykluczać właściwości sądów administracyjnych w zakresie skargi na bezczynność lub przewlekłe powadzenie postępowania, skoro sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej należy do sądów administracyjnych (k. 99). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Na wstępie Sąd wyjaśnia, że po wniesieniu skargi i jej ogólnej ocenie formalnej (w zakresie ewentualnych braków pisma) sąd administracyjny w pierwszej kolejności z urzędu bada dopuszczalność skargi. W wyniku takiego badania Sąd stwierdził, że skarga podlega odrzuceniu, gdyż jest niedopuszczalna jako nienależąca do właściwości sądów administracyjnych. W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: pkt 8) w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; pkt 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W świetle powyższych przepisów skarga na bezczynność organu (lub przewlekłe prowadzenie postępowania) jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego w przypadkach określonych w pkt 8 i 9 powołanego art. 3 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji obejmuje jedynie sytuacje, w których organy administracji nie podejmują nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Nie każdy przejaw braku działalności organów samorządowych podlega jurysdykcji sądu administracyjnego. Tym bardziej, jeżeli dotyczy nie tzw. sfery imperium, tj. władczego wykonywania kompetencji administracji publicznej, a dziedziny zwanej dominium, tj. obszaru, w którym organ reprezentujący podmiot publiczny działa w sferze "prywatnej", wchodząc w relacje cywilne, gospodarcze itp. z innymi uczestnikami obrotu. W zakres dominium wchodzi przysługujące gminie, jako jednostce samorządu terytorialnego, prawo własności i inne prawa majątkowe - art. 165 ust. 1 Konstytucji. Charakterystyczne jest w tym przypadku wzajemne położenie stron tego stosunku – równorzędne, zaś ewentualne spory rozstrzygane są przed sądami powszechnymi (patrz: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2018 r. sygn. akt I OSK 839/18 - dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nawet jeżeli przyjąć, że pewne działania gminy czy innej jednostki samorządu terytorialnego jako podmiotu prawa cywilnego, podejmowane w sferze dominium a dotyczące gospodarowania majątkiem publicznym na płaszczyźnie cywilnoprawnej, mogą podlegać kontroli sądowoadministracyjnej (por. np. postanowienie NSA z dnia 14 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1696/20 - dostępne jw.), to nie oznacza, że dopuszczalna jest również skarga na bezczynność organów w tym zakresie. Przepis art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. wyraźnie przewiduje, w jakich przypadkach można wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracyjny. Własność podlega na gruncie prawa cywilnego ochronie windykacyjnej i negatoryjnej, przewidzianej w art. 222 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r., poz. 1360 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem właściciel może żądać od osoby, która włada faktycznie jego rzeczą, ażeby rzecz została mu wydana, chyba że osobie tej przysługuje skuteczne względem właściciela uprawnienie do władania rzeczą (powództwo windykacyjne - art. 222 § 1), a przeciwko osobie, która narusza własność w inny sposób aniżeli przez pozbawienie właściciela faktycznego władztwa nad rzeczą, przysługuje właścicielowi roszczenie o przywrócenie stanu zgodnego z prawem i o zaniechanie naruszeń (powództwo negatoryjne - art. 222 § 2). Zwłoka w zakresie wykonania żądania właściciela dotyczącego ochrony negatoryjnej jego własności (w tym wypadku poprzez usunięcie z terenu jego nieruchomości określonych urządzeń wodnokanalizacyjnych), jak i związanych z tym roszczeń cywilnoprawnych (wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z gruntu, ewentualne ustanowienie odpłatnej służebności przesyłu) nie może być zakwalifikowana jako sprawa administracyjna. Stanowisko i żądania skarżących są jasne i stanowczo wyrażane w całej korespondencji z Burmistrzem Miasta i Gminy prowadzonej od 4 lutego 2022 r. (w aktach niniejszej sprawy), w której, najogólniej rzecz ujmując, domagają się zaprzestania naruszania ich prawa własności. Sprawa ta nie dotyczy administracyjnoprawnej legalności urządzeń wodociągowych ani też wywłaszczenia (ograniczenia korzystania z nieruchomości), za które ustalane byłoby odszkodowanie w drodze administracyjnej (patrz art. 128 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz.U. z 2021 r., poz.1899 ze zm.). Sprawy obejmujące roszczenia, które należą do zakresu prawa cywilnego (sprawy cywilne), powinny być stosownie do art. 2 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1805 ze zm.) rozpoznawane przez sądy powszechne, jeżeli przepisy szczególne nie przekazują takich spraw do właściwości innych organów (art. 2 § 3). Sprawa przedstawiona w skardze, dotycząca roszczeń cywilnoprawnych związanych z domniemanym naruszeniem prawa własności skarżących, nie jest sprawą administracyjną podlegającą kognicji sądownictwa administracyjnego. W takiej sytuacji również i bezczynność organu w tym przedmiocie nie może być poddana kontroli sądowoadministracyjnej. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że skarga podlega odrzuceniu, gdyż nie należy do właściwości sądów administracyjnych (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 orzekł, jak w pkt 1 sentencji. W przedmiocie zwrotu uiszczonego wpisu od skargi (pkt 2 sentencji) Sąd orzekł stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.