III SAB/Po 23/20

Dnia 13 stycznia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Małgorzata Górecka (spr) WSA Mirella Ławniczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 stycznia 2021 roku sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Komendanta Policji w przedmiocie wniosku o wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe należne 1. stwierdza, że Komendant Policji dopuścił się bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zobowiązuje Komendanta Policji do rozpoznania wniosku o wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe należne w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 4. w pozostałym zakresie oddala skargę

Przedmiotem skargi jest bezczynność Komendanta Policji w sprawie dotyczącej wniosku o wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe należne. Pismem z dnia [...] października 2020 r. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej: WSA) skargę na bezczynność Komendanta [...] Policji w sprawie wniosku o wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe należne. Zawnioskował o: 1) zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty ww. należności w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami 2) przyznanie od organu na jego rzeczy sumy pieniężnej wskazanej w art. 154 § 7 p.p.s.a., 3) stwierdzenie, że do bezczynności doszło z rażącym naruszeniem prawa. Zarzucił ponadto naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 115 a ustawy o Policji. Skarżący wyjaśnił, że pismem z dnia [...] listopada 2018 r. wystąpił do Komendanta z wnioskiem o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Jako podstawę żądania wskazano treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. K 7/15, opublikowanego w dniu 6 listopada 2018 r. W dniu [...] grudnia 2018 r. otrzymał on pismo Komendanta Policji z dnia [...] grudnia 2018 r. informujące o braku normy dającej podstawę do naliczenia żądanego świadczenia. Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. Skarżący wystąpił z ponagleniem w trybie art. 37 kpa do Komendanta Głównego Policji. Postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. Komendant Główny Policji uznał, że Komendant Policji nie pozostawał w bezczynności, ze względu na brak podstawy prawnej do dokonania wnioskowanej czynności. Zdaniem Skarżącego bezczynności organu nie mógł uzasadniać fakt braku przepisów prawnych regulujących czynność wskazaną we wniosku Skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Stwierdził on m.in., że dopiero od dnia 30 października 2020 r. możliwe było rozstrzygniecie wniosku Skarżącego, ze względu na wejście w życie odpowiednich regulacji prawnych w tym zakresie. Po tej dacie podjęto czynności dotyczące wszystkich złożonych wniosków o wyrównanie ekwiwalentu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje: Skarga jako zasadna została przez Sąd uwzględniona. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2475). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. bezczynność może stać się przedmiotem skargi tylko w takim zakresie, w jakim dotyczy niewykonywania kompetencji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 P.p.s.a. (decyzji administracyjnych, określonego rodzaju postanowień oraz aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa) lub w przepisach szczególnych do których odnosi się art. 3 § 2 pkt 9 i art. 3 § 3 p.p.s.a. Tak więc, aby można było mówić o bezczynności administracji publicznej musi istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej do tego formie i terminie ( zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 marca 2020 r., sygn.. akt II SAB/Rz 128/19 ). Według zaś art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Skarżący przedmiotem swej skargi uczynił bezczynność Komendanta Policji polegającą na niezałatwieniu jego wniosku o wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe należne. Skarga została poprzedzona ponagleniem złożonym w trybie art. 37 k.p.a., (ponaglenie z dnia [...] sierpnia 2020 r., oraz postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2020 r. wydane w przedmiocie niezałatwienia sprawy ekwiwalentu w terminie), co pozwoliło Sądowi na stwierdzenie wypełnienia dyspozycji wynikającej z art. 53 § 2 b p.p.s.a. Na mocy tej regulacji, skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Organ stwierdził, że nie był w bezczynności, albowiem wystąpiła luka prawna po ogłoszeniu wyroku TK z dnia 30 października 2018 r., o sygn. K 7/15. Orzeczono w nim, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Na skutek usunięcia tego przepisu organ nie miał podstaw do ustalenia należności wnioskowanych przez Skarżącego. Wskazać należy, że sposób ustalenia wysokości świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy funkcjonariuszy policji reguluje art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2019 r., poz. 161). Realizacja prawa do tego ekwiwalentu następuje w drodze czynności materialno - technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłaty - w drodze decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13, LEX). Tak więc KWP w sprawie złożonego przez skarżącego wniosku winien niezwłocznie wydać decyzję administracyjną o odmowie wypłaty lub w przypadku korzystnego dla skarżącego załatwienia żądania, wykonać czynność wypłaty, co przyjąć powinno postać czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia wynikającego z przepisów ustawy o Policji. Ten pogląd jest aktualnie stanowiskiem dominującym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, czego przykładem jest w szczególności wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 listopada 2019 r., o sygn. II SAB/Rz 90/19, CBOSA. W powyższym orzeczeniu WSA w Rzeszowie zauważył słusznie, że Trybunał Konstytucyjny (dalej TK) na mocy wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 stwierdził, iż art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (wyrok zakresowy negatywny). Prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego nabywane jest wyłącznie w sytuacji zwolnienia ze służby. Ze względu na funkcję art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (gwarancja prawa do wypoczynku) i jego związek z ochroną zdrowia i życia pracownika, podstawową formą urzeczywistnienia przedmiotowego uprawnienia jest faktyczne wykorzystanie urlopu. Organizacja służby w Policji powinna zatem umożliwiać skorzystanie z niego tak, aby zrealizowany był podstawowy cel prawa do wypoczynku, tj. regeneracja sił funkcjonariuszy potrzebna do dalszego wykonywania służby. Jednakże na skutek okoliczności niezależnych od funkcjonariusza może niekiedy dojść do sytuacji, że nie zdołał on faktycznie wykorzystać urlopu przed ustaniem stosunku pracy. Wówczas jedyną formą rekompensaty corocznego płatnego urlopu jest przewidziany przez ustawodawcę ekwiwalent pieniężny. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Dlatego przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. WSA w składzie niniejszym w pełni podziela stanowisko wyrażone m.in. w wyrokach WSA w Opolu z dnia 17 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 50/19, WSA w Szczecinie z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Sz 37/19, iż skutkiem w/w wyroku TK jest utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji, ale tylko w zakresie, w jakim ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego jako orzeczenie zakresowe nie spowodował utraty mocy obowiązującej całego art. 115a ustawy o Policji. Przepis ten nadal obowiązywał z tym, że należy traktować go jako pozostający w sprzeczności z Konstytucją RP, ale tylko w granicach określonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W pozostałym zakresie przepis należało stosować i interpretować zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi przez Trybunał ( zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 marca 2020 r., sygn. akt II SAB/Rz 128/19 ). Brak było zatem przeszkód do rozpoznania wniosku o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w oparciu o art. 115a ustawy o Policji interpretowany w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, jak niesłusznie przyjął KWP ( wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 marca 2020 r., sygn. akt II SAB/Rz 128/19 ). Tego rodzaju pogląd został też zaprezentowany m. in. w wyroku NSA z dnia 2 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3258/19 oraz z dnia 10 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3287/19. Również WSA w Krakowie w wyroku z dnia 4 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 413/20 stwierdził, że "pomimo braku ustawowego zastąpienia przelicznika 1/30 innym przelicznikiem, możliwe jest wyliczenie kwoty należnej, która po odjęciu kwoty już wypłaconej stanowi brakującą i niewypłaconą kwotę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Należy podkreślić, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w ocenie Sądu, w oparciu o istniejący stan prawny można wyliczyć nowy przelicznik za niewykorzystany urlop zgodnie ze stanowiskiem Trybunału, a sposób wyliczenia kwoty należnej wskazuje wprost uzasadnienie przytoczonego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Należy przy tym zaznaczyć, że do dnia 1 lipca 2019 r. okres rozliczeniowy, o którym mowa w art. 33 ust. 3 ustawy o Policji, w zw. z ust. 2 tego artykułu i w uzasadnieniu przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, to 3-miesięczny okres rozliczeniowy (zmiana z dniem 1 lipca 2019 r. - Dz.U. z 2019 r., poz. 1635) i taki też należy przyjąć do wymienionych wyliczeń należnej kwoty ekwiwalentu w stosunku da policjantów zwolnionych ze służby przed 1 lipca 2019 r. Z treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Oznacza to, że w niniejszej sprawie należy po wyliczeniu ilości dni urlopu przysługującego skarżącemu tę ilość urlopu pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego skarżącemu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby obliczonego w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. Należy więc ilość należnego i niewykorzystanego urlopu pomnożyć przez "wycenę" (dokonaną zgodnie z uzasadnieniem Trybunału Konstytucyjnego) ostatniego dnia roboczego przysługującego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby. Sposób wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop przyjęty przez Trybunał Konstytucyjny wskazuje, że wyliczenie należnego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie tylko nie wymaga nowelizacji przepisów, jak wskazano w odpowiedzi na skargę, ale nie powinno nastręczać organom Policji trudności, skoro przyjmuje się, że świadczeniem ekwiwalentnym za jeden dzień niewykorzystanego urlopu policjanta jest jego wynagrodzenie za jeden dzień roboczy". Sąd wskazuje, że skutkiem omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., Nr 287, póz. 1687 ze zm.) w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Wyrok Trybunału ma więc charakter zakresowy. Przepis ten nie został wyeliminowany z systemu prawnego w całości, co w konsekwencji oznacza, że organ administracji publicznej musi zrekonstruować treść tego przepisu zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Sąd podnosi, że w orzecznictwie nie budzi żadnych wątpliwości, że pozbawienie przez Trybunał Konstytucyjny danej normy prawnej domniemania jej konstytucyjności powoduje wyeliminowanie tej normy od początku jej obowiązywania. Oznacza to usunięcie danej normy prawnej z przepisu, a konkretnie w niniejszej sprawie oznacza, że ułamek 1/30, zaniżający policjantowi wysokość należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, nie istniał. Tym samym należy przyjąć, że wymieniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. "przyznał" obywatelowi - policjantowi prawo do wyższego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. Nr 100, póz. 1084), która wprowadziła niekompatybilność zmiany systemu urlopu 30-dniowego liczonego w dniach kalendarzowych na system 26-dniowy liczony w dniach roboczych z wprowadzeniem do ustawy o Policji art. 115a. Inne stanowisko byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2014 r., II OSK 2311/14). W kontrolowanej sprawie jest to prawo gwarantowane treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji, tj. prawo do urlopu i jego ekwiwalentu pieniężnego, które - jak to podkreślał w powołanym wyżej i omawianym wyroku Trybunał Konstytucyjny - mają charakter bezwarunkowy". Ponieważ w niniejszej sprawie Komendant do dnia orzekania przez Sąd nie odniósł się w sposób prawem przewidzianym do wniosku Skarżącego (tj. nie wydał decyzji odmawiającej przyznania świadczenia oraz nie podjął czynności materialno-technicznej polegającej na przeliczeniu i wypłacie należnej z tego tytułu stosownej kwoty), to w rezultacie musiała nastąpić zarzucana bezczynność w/w organu administracji ( wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 marca 2020 r., sygn. akt II SAB/Rz 128/19 ). Z powyższych względów Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Komendanta do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Przy rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić obowiązujące przepisy prawne w omawianej sprawie. Według oceny WSA bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, albowiem organ Policji udzielił pisemnej odpowiedzi na wniosek. Komendant pozostawał jedynie w błędnym przekonaniu, że udzielona stronie informacja pisemna wystarcza jako forma załatwienia zgłoszonego wniosku. W ocenie Sądu działanie takie nie świadczy o złej woli organu, bądź lekceważącym traktowaniu skarżącego czy też ciążących na organie obowiązków, a jedynie o błędnej interpretacji przepisów, której nie sposób oceniać w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Z tych też przyczyn Sąd odmówił uwzględnienia wniosku strony skarżącej o zasądzenie na jej rzecz sumy pieniężnej.