III SAB/Po 19/23

Dnia 11 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak (sprawozdawca) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2023 roku sprawy ze skargi G. W. na bezczynność i przewlekłość Burmistrza Miasta i Gminy . w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł.

Pismem z dnia 19 stycznia 2023 r. skarżąca wniosła do organu o wszczęcie postępowania w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...] obręb K. . W dniu 24 lutego 2023 r. Burmistrz Miasta i Gminy wszczął z urzędu postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych na terenie działki nr [...] obręb K. , a decyzją z dnia 4 lipca 2023 r. orzekł o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego w tej sprawie . Pismem z dnia 5 lipca 2023 r. skarżąca wniosła skargę na bezczynność i przewlekłość organu żądając : - wydania przez organ I instancji stosownego orzeczenia - ewentualnie zobowiązania organu I instancji do wydania orzeczenia w określonym przez WSA w Poznaniu terminie - stwierdzenia, że organ I instancji dopuścił się bezczynności i przewlekłości - stwierdzenia, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa - przyznania od organu I instancji na rzecz skarżącej odpowiedniej kwoty pieniężnej. Pismem z dnia 2 sierpnia 2023 r. organ I instancji wniósł o oddalenie skargi, powołując się na fakt wydania decyzji w dniu 4 lipca 2023 r. SKO [...] po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji organu I instancji z dnia 4 lipca 2023 r. uchyliło powyższą decyzję organu I instancji w całości i orzekło merytorycznie co do istoty sprawy poprzez odmowę nakazania właścicielowi gruntu nr [...] obręb K. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Organ wniósł o oddalenie skargi. WSA w Poznaniu rozważył, co następuje : Skarga polegała odrzuceniu. W przedmiotowej sprawie skarga na bezczynność/przewlekłość Burmistrza Miasta i Gminy [...] została wniesiona dzień po wydaniu decyzji przez ten organ. W ocenie Sądu w takiej sytuacji procesowej nie istnieje już przedmiot zaskarżenia wobec czego skarga winna być odrzucona. NSA w uchwale II OPS 5/19 z dnia 22 czerwca 2020 r. stwierdził, że : "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi." Ponadto NSA w uchwale z 7 marca 2022 r. II OPS 1/21 stwierdził, że "Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi." NSA stwierdziło w uzasadnieniu uchwały m. in. : Przewlekłość postępowania administracyjnego, jako stan faktyczny, nie jest stanem ciągłym, lecz ma swój kres w chwili rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Po rozstrzygnięciu sprawy przez organ, nawet jeżeli rozstrzygnięcie to nastąpi po upływie terminu wyznaczonego w przepisach obowiązującego prawa, przewlekłość postępowania pozostaje stanem historycznym, czyli takim, który istniejąc w przeszłości, nie może być uznany w procedurze sądowoadministracyjnej za nadal podlegający ocenie w kontekście celu tej procedury, tj. przeciwdziałania opieszałości organu w wydaniu rozstrzygnięcia, skoro organ wydał już takie rozstrzygnięcie. " Następnie NSA dokonał językowej wykładni art. 53 § 2b p.p.s.a., wskazując ,że o ile treść tego przepisu wskazuje na dopuszczalność wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w każdym czasie, rozumianym, jako w czasie niczym nieograniczonym, to jednak nie oznacza to, że skarga może być skutecznie wniesiona także w razie braku przedmiotu zaskarżenia ze względu na ustanie przewlekłości postępowania administracyjnego. NSA rozważał także wykładnię historyczną art. 53 § 2b p.p.s.a.i wyjaśnił, że przewlekłość prowadzenia postępowania administracyjnego została wprowadzona do art. 3 § 2 p.p.s.a., jako literalnie mogąca być przedmiotem odrębnej skargi, dopiero od 11 kwietnia 2011 r. - ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. poz. 18). Wskazane uzupełnienie art. 3 § 2 p.p.s.a. było wynikiem nowelizacji art. 37 k.p.a. wprowadzającej do tego przepisu możliwość skarżenia zażaleniem w trybie instancyjnym nie tylko niezałatwienia sprawy administracyjnej w terminie (jak w owym czasie stanowił art. 37 § 1 k.p.a.), ale także przewlekłego prowadzenia postępowania. Równocześnie, art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a. od dnia jego wejścia w życie, tj. od 1 stycznia 2004 r. do 1 czerwca 2017 r., stanowił, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Przepis art. 53 kolejny raz został znowelizowany ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935), którą znowelizowano także m.in. art. 37 k.p.a. Przepisowi art. 37 k.p.a. nadano nową treść, w ramach której, w § 1 pkt 2, zdefiniowano przewlekłość, jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W dalszych jednostkach redakcyjnych omawianego przepisu uregulowano instytucję ponaglenia w miejsce dotychczasowego zażalenia. Natomiast do art. 53 p.p.s.a. dodano § 2b o treści: Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu .Zdaniem NSA- cytowany przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. nie stanowi autonomicznej regulacji, lecz jest elementem normatywnej instytucji wywierania presji na organ administracji w prowadzeniu postępowania w sposób wykluczający jego przewlekanie. Z kolei nowelizacją, zawartą w ustawie z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. poz. 658), przepisowi art. 149 nadano nową treść: "§ 1. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. § 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. § 1b. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. § 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.". Podniesiono dalej w uchwale, że istotnym elementem cytowanej nowelizacji było przyznanie sądowi administracyjnemu uprawnień - w wyniku złożonej skargi m.in. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji - o których mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 1b p.p.s.a. Sąd może bowiem zobowiązać organ administracji do działań określonych w art. 149 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. albo nawet orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku w warunkach określonych w art. 149 § 1b p.p.s.a. Przedstawione uprawnienia nie byłyby jednak wykonalne, gdyby w chwili wyrokowania przez sąd nie istniał stan przewlekłości. W takiej sytuacji, sądowi pozostałoby tylko uprawnienie, określone w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., tj. stwierdzenie że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz uprawnienie określone w art. 149 § 1a p.p.s.a. Hierarchiczna konstrukcja treści art. 149 p.p.s.a., w której kolejne jednostki redakcyjne zawarte w § 1a - § 2 tego przepisu zostały zredagowane wynikowo wobec § 1 tego przepisu, nakazuje przyjąć dopuszczalność stosowania wspomnianych § 1a - § 2 tylko w razie zaistnienia okoliczności określonych w § 1. Nie wszystkie okoliczności określone w art. 149 § 1 p.p.s.a. muszą przy tym wystąpić kumulatywnie. W szczególności treść art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. nie służy rozciągnięciu uprawnień orzeczniczych sądów administracyjnych poza granice istniejących stanów przewlekłego prowadzenia postępowania, tylko na możliwość uwzględnienia skargi w razie zaistnienia m.in. tej formy nieefektywnego działania organu administracji na etapie złożenia skargi. Tożsama argumentacja prezentowana jest także w literaturze przedmiotu (zob. T. Woś w: red. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 876 oraz przywołana tam literatura). Rozciągnięcie zakresu zastosowania art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. na zakończone w chwili wniesienia skargi postępowania administracyjne nie znajdowałoby uzasadnienia ani ze względu na racje historyczne ustanowienia tej regulacji, ani literalną treść tego przepisu. Powołanego art. 149 p.p.s.a. nie można też interpretować bez odwołania się do art. 54 p.p.s.a. W art. 149 unormowano bowiem kompetencje sądu administracyjnego przysługujące dopiero po skutecznym wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji. Tymczasem, w art. 54 p.p.s.a. unormowano uprawnienia organu administracji (autokontrolne) wyprzedzające uprawnienia sądu, przysługujące temu organowi również dopiero po złożeniu skargi do sądu administracyjnego. Zwrócono uwagę, że "w pierwotnej treści art. 54 § 3 p.p.s.a., obowiązującej do 11 kwietnia 2011 r., wskazano, że: Organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. W wyniku nowelizacji dokonanej powołaną wyżej ustawą z 3 grudnia 2010 r., art. 54 § 3 p.p.s.a. został uzupełniony o możliwość zakończenia przewlekłego prowadzenia postępowania przez sam organ i w konsekwencji tego przepis ten otrzymał treść: Organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Następnie, z dniem 17 maja 2011 r. (nowelizacja dokonana ustawą z 22 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa), kompetencje organu uzupełniono o stwierdzanie, że uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. W kolejnej nowelizacji, dokonanej ustawą z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (omówioną powyżej przy nowelizacji art. 149 p.p.s.a.), treść art. 54 § 3 p.p.s.a została skorygowana i w jej wyniku przepis ten, od 15 sierpnia 2015 r. stanowi, że: Organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio. Przedstawioną zmianą skorygowano uprawnienie organu do autokontrolnego uwzględnienia skargi wniesionej m.in. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ: z dopuszczalności uwzględnienia przez organ skargi w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy na dopuszczalność jej uwzględnienia przez organ w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Kompetencja ta jest nadal aktualna, dlatego jej konstrukcja normatywna, wyprzedzająca uprawnienia sądu administracyjnego określone w art. 149 p.p.s.a., wskazuje na dopuszczalność jej wykonania przez organ tylko wtedy, gdy przewlekłość postępowania administracyjnego nadal istnieje w dniu złożenia skargi do sądu administracyjnego. Nie jest bowiem możliwe skorzystanie przez organ z tej kompetencji, gdy w chwili wniesienia skargi do sądu administracyjnego, nie istnieje już stan przewlekłości postępowania administracyjnego. Skorzystanie natomiast przez organ administracji z uprawnienia autokontrolnego w ramach wniesionej skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wyłącza dopuszczalność rozpatrywania tej skargi przez sąd administracyjny. Z powyższego wynika, że dopuszczalność wykonania przez sąd kompetencji orzeczniczych określonych w art. 149 p.p.s.a., jest poprzedzona obowiązkiem organu rozważenia zastosowania autokontroli swojego postępowania, która może być z kolei przez organ zastosowana tylko wtedy, gdy w dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego nadal istnieje przedmiot zaskarżenia, tj. przewlekłość postępowania administracyjnego, która miałaby podlegać autokontrolnej ocenie organu. Ustanie tej przewlekłości do chwili wniesienia skargi oznacza bezprzedmiotowość uprawnienia autokontrolnego organu administracji. Organ nie ma już bowiem przedmiotu oceny dokonywanej w ramach autokontroli, którą miałby rozważać przed przekazaniem skargi do sądu administracyjnego. Oznacza to w konsekwencji bezprzedmiotowość skargi, powodującą przedmiotową niedopuszczalność jej rozpatrzenia przez sąd administracyjny Z tej perspektywy, traktowanie ustania przewlekłości postępowania za brak przedmiotu zaskarżenia, skutkujący odrzuceniem skargi przez sąd administracyjny ze względu na jej niedopuszczalność z powodu braku przedmiotu zaskarżenia nie narusza konstytucyjnego prawa do sądu określonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP". Przyjęty w powołanej uchwale pogląd w odniesieniu do skargi na bezczynność organu administracji, gdy skarga została wniesiona w chwili ustania bezczynności organu, pozostaje aktualny także wobec skargi wniesionej na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji, gdy skarga ta została wniesiona po zakończeniu postępowania, którego dotyczy. Normatywna tożsamość reguł zaskarżania bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego uprawnia bowiem do uznania powołanej wyżej uchwały, jako adekwatnej także przy dokonywaniu oceny istnienia przedmiotu zaskarżenia w sprawie dotyczącej przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Ze względu na powyższe Sąd przyjął, że w przedmiotowej sprawie skarga na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego zakończeniu podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego powodu orzeczono jak w pkt 1 postanowienia. O zwrocie wpisu orzeczono w pkt 2 postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.