III SAB/Po 153/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 05 sierpnia 2026 r. sprawy ze skargi P. P. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje organ Burmistrza Miasta do rozpoznania wniosku skarżącej P. P. z dnia 11 lutego 2026 r. i to w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala; 4. zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącej P. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu 14 marca 2026 r. P. P. wniosła skargę na bezczynność Burmistrza Miasta w sprawie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej realizacji przez Gminę obowiązków wynikających z art. 87 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z dnia 11 lutego 2026 r.; stwierdzenie, że bezczynność organu - nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny w wys. 5 tys. zł; zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została rozpoznana przez tut. Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 846 ze zm.). Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przedmiot tak rozumianej kontroli stanowiła w niniejszej sprawie skarga na bezczynność Burmistrza Miasta w sprawie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej realizacji przez Gminę obowiązków wynikających z art. 87 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wniesienie skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie wymaga od strony skarżącej uprzedniego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia na drodze administracyjnej, czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05). Niesporne w kontrolowanej sprawie było, że Burmistrz Miasta jako organ władzy publicznej (art. 163 i nast. Konstytucji) jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a żądane przez skarżącą informacje – dotyczące wydawanych przez organ dokumentów - stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwsze u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli w tym terminie informacja publiczna nie może być udostępniona, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. W świetle powołanej ustawy, aby nie narazić się na zarzut bezczynności, podmiot zobowiązany powinien: udostępnić wnioskowaną informację publiczną, jeśli znajduje się w jego posiadaniu (art. 10 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeśli stwierdzi istnienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej bądź jeśli stwierdzi, że brak jest szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej przetworzonej (art. 16 i art. 17 u.d.i.p. w związku z art. 5 i art. 3 ust. 1 u.d.i.p.); poinformować, że w danej sprawie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); poinformować, że nie posiada żądanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); poinformować, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Przypomnieć jednocześnie należy, że co do zasady postępowanie wszczynane na podstawie u.d.i.p. ma charakter odformalizowany. Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, co uzasadnia przyjęcie, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest uproszczone. Ustawa nie przewiduje także jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku składanego w formie pisemnej. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalne wymogi dotyczące takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1701/16). W przedmiotowej sprawie wnioskiem z dnia 11 lutego 2026 r. skarżąca zażądała udostępnienia w formie elektronicznej: 1. Wszystkich sprawozdań z realizacji Gminnego Programu Opieki nad Zabytkami sporządzonych od stycznia 2023 do lutego 2026 roku. 2. Informacji o datach przedłożenia ww. sprawozdań Radzie Miasta i Gminy [...]. 3. Protokołów z sesji Rady, podczas których przedstawiano i omawiano sprawozdania. 4. Uchwał Rady dotyczących przyjęcia lub zatwierdzenia sprawozdań. 5. Informacji, czy sprawozdania były przekazywane innym organom (np. wojewodzie, wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków), jeśli tak, proszę o wskazanie dat i podstawy prawnej. Pismem z dnia 20 lutego 2026 r. organ wskazał, że Gminny program opieki nad zabytkami na lata 2021-2024 dla Gminy [...] został przyjęty przez Radę Miejska Gminy [...] uchwałą nr [...] z dnia 22 września 2021 r., a Urząd Miejski Gminy [...] jest w trakcie przygotowania sprawozdania z realizacji ww. programu. Pismem z 2 marca 2026 r. skarżąca wskazała, że przekazana informacja o uchwale przyjmującej program oraz o trwających pracach nad sprawozdaniem nie stanowi odpowiedzi na zakres objęty wnioskiem szczególności nie udostępniono: - sprawozdań z realizacji GPOZ sporządzonych od stycznia 2023 r. do lutego 2026 r., - informacji o datach ich przedłożenia Radzie, - protokołów z sesji Rady, podczas których sprawozdania były przedstawiane i omawiane, - uchwał dotyczących ich przyjęcia lub zatwierdzenia, - informacji o ewentualnym przekazywaniu sprawozdań innym organom wraz ze wskazaniem dat i podstawy prawnej. W związku z powyższym skarżąca wezwała do udostępnienia żądanych informacji w pełnym zakresie. Pismem z dnia 6 marca 2026 r. organ wezwał skarżącą do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, albowiem żądane informacje wymagają zaangażowania dodatkowych środków jak i czasu. W przypadku, gdy wniosek dostępowy dotyczy informacji przetworzonej, a z jego treści nie wynika spełnienie powyższej przesłanki, wówczas organ winien wezwać wnioskodawcę do wykazania, że udostępnienie mu żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego a następnie udostępnić informację, jeżeli szczególny interes społeczny zostanie wykazany, ewentualnie odmówić udostępnienia w drodze decyzji, jeżeli wnioskodawca nie zdoła wykazać wypełnienia omawianej przesłanki. Gdy w toku procedowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ dojdzie do przekonania, że żądanie dotyczy informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Organ, kwalifikując żądaną informację jako informację przetworzoną, o swojej ocenie powinien powiadomić stronę wnioskującą, tak aby miała możliwość wykazania w zakreślonym przez podmiot zobowiązany terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Po upływie wyznaczonego terminu, nawet w sytuacji milczenia strony, organ dla zrealizowania obowiązków wynikających z u.d.i.p. powinien albo udostępnić wnioskowaną informację albo wydać decyzję odmowną, wykazując w niej brak przesłanki przewidzianej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W kontrolowanej sprawie termin, o którym mowa w art. 13 u.d.i.p. biegł od dnia wpływu wniosku skarżącej do organu (tj. 11 lutego 2026 r.) i upływał w dniu 25 lutego 2026 r. Wprawdzie treść art. 13 u.d.i.p. w zakresie terminów odnosi się wprost nie tyle do terminu załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, ile do terminu udostępnienia takiej informacji w następstwie wniosku, zasadne jest jednak posłużenie się wykładnią funkcjonalną, pełniącą funkcje gwarancyjne. Stąd przyjmuje się w orzecznictwie i piśmiennictwie, że termin czternastodniowy określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. dotyczy również obowiązku poinformowania skarżącego o tym, że wnioskowana informacja ma charakter przetworzony i że w związku z tym faktem, w zakreślonym przez organ terminie, powinien on wykazać szczególnie istotny interes publiczny w jej uzyskaniu (por. A. Piskorz-Ryń (red.), M. Sakowska-Baryła (red.), U.d.i.p. Komentarz, LEX/el. 2025, t. 1.3 do art. 13, wyrok WSA w Krakowie z 6 maja 2021 r., II SAB/Kr 37/21, wyrok WSA w Rzeszowie z 9 marca 2021 r., II SAB/Rz 7/21). Organ uznając, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną, pismem z dnia 6 marca 2026 r., a zatem już po upływie terminu ustawowego 14 dni, poinformował o tym skarżącą i wezwał ją - zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - do wykazania w terminie 7 dni od otrzymania pisma do wykazania, iż pozyskanie żądanych danych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ w przedmiotowej sprawie nie wydał decyzji odmownej, ani też nie udostępnił żądanej informacji, zatem pozostawał w bezczynności. Oceniając powyższe działania organu Sąd stwierdził, że Burmistrz Miasta pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej z dnia 11 lutego 2026 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zaznaczyć przy tym należy, iż na obecnym etapie postępowania Sąd nie dokonuje oceny odnośnie charakteru informacji objętej wnioskiem skarżącej z dnia 11 lutego 2026r., tj. czy jest ona informacją przetworzoną. Ocena taka dokonywana może być dopiero podczas badania zgodności z prawem decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, która uznana została przez organ za informację przetworzoną. Bezczynność, której dopuścił się organ miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. Badana sprawa pozbawiona jest elementów drastycznego naruszenia prawa przez organ. Brak jest także uzasadnionych powodów dla stosowania w niniejszej sprawie środków dodatkowych wskazanych w art. 149 § 2 p.p.s.a. Winny one bowiem znaleźć zastosowanie w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (wyrok NSA z 28 lipca 2020 r., II GSK 127/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W badanej sprawie organ nie zignorował wniosku skarżącego. Udzielił odpowiedzi – choć niepełnej w terminie wynikającym z art. 13 u.d.i.p. Występująca bezczynność wynikała z błędnej interpretacji przepisów. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż w sytuacji stwierdzenia przez organ, że wnioskodawca nie wykazał - pomimo wezwania - szczególnej istotności dla interesu publicznego, to powinien o tym rozstrzygnąć w decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Wyjaśnić bowiem należy, że brak wykazania przesłanki, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., czy to z uwagi na brak udzielenia odpowiedzi na wezwanie do wykazania czy też w sytuacji, gdy udzielona odpowiedź nie wskazuje na wystąpienie takiego interesu, nie jest brakiem formalnym wniosku o udostępnienie informacji publicznej, który uniemożliwia nadanie mu biegu, lecz jest brakiem merytorycznym, tzn. uniemożliwia pozytywne załatwienie wniosku. W konsekwencji niewskazanie przez wnioskodawcę przesłanki istotności udzielenia informacji dla interesu publicznego, nie daje organowi podstaw do pozostawienia tego wniosku bez rozpoznania, lecz do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie na art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Zatem nawet brak jakiejkolwiek reakcji wnioskodawcy na informację organu, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną, nie zwalnia organu od załatwienia wniosku (por. wyroki NSA: z 11 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1015/12; z 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 89/13). Brak wykazania przez podmiot zainteresowany uzyskaniem informacji publicznej przetworzonej przesłanki, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) nie może być traktowane jako brak formalny podania inicjującego postępowanie administracyjne, a w konsekwencji niedopuszczalne jest w takim wypadku zastosowanie sankcji pozostawienia podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., czy też w ogóle brak reakcji ze strony organu (por. wyroki NSA: z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2889/12 czy z dnia 10 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2426/23, a także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 maja 2012 r., sygn. akt IV SAB/Wr 12/12). W orzecznictwie wskazuje się, iż bierność wnioskodawcy we wskazaniu okoliczności, które potwierdziłyby istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu takiej informacji, może być uzasadnioną podstawą do wykazania przez organ braku takiego interesu tylko w drodze decyzji (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 1408/22). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż Burmistrz Miasta nie rozpoznał w istocie w sposób prawidłowy wskazanego wniosku skarżącej, czyniąc tym samym podniesiony w skardze zarzut bezczynności uzasadnionym. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 11 lutego 2026 r., o czym orzekł w punkcie 1 wyroku. Przepis art. 13 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Mając zatem na względzie treść powyższego przepisu Sąd, uwzględniając skargę skarżącej na bezczynność Burmistrza Miasta, zakreślił organowi termin 14 - dniowy do rozpoznania wniosku, liczony od dnia doręczenie prawomocnego wyroku. Rozpatrując wniosek strony skarżącej organ mógł albo udostępnić żądaną informację, albo kierując się dyspozycją art. 3 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmówić w drodze decyzji jej udostępnienia jako informacji przetworzonej uznając, że strona skarżąca nie wykazała szczególnie istotnego interesu publicznego w jej udostępnieniu. Brak udostępnienia informacji publicznej i brak rozstrzygnięć procesowych w tym zakresie powoduje, że organ pozostaje w bezczynności. Sąd uznał jednocześnie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa ( o czym orzeczono w punkcie 2 wyroku). Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Tymczasem regulacje u.d.i.p. mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne, wymagają zatem dokonywania ich wykładni, a nie wyłącznie mechanicznego stosowania. Tak więc nawet niewłaściwa ich interpretacja czy zastosowanie nie mogą stanowić o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące", to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste". Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy rozpatrywanej indywidualnie. W niniejszej sprawie bezczynność organu nie polegała na jego milczeniu wobec wniosku strony skarżącej, ale na błędnym zastosowaniu przepisów u.d.i.p. Nie można zatem uznać, że stwierdzona bezczynność w sposób rażący uchybia przepisom tej ustawy. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił (punkt 3 wyroku) na podstawie art.151 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, obejmujących kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi, Sąd orzekł w punkcie 4 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.