III SAB/Po 12/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu w dniu 15 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie wniosku w sprawie zmiany organizacji ruchu postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 (słownie: sto) złotych.

W dniu 27 kwietnia 2023 r. (data wniesienia pisma drogą elektroniczną - k. 170 i nast.) A. B. (dalej: zainteresowany; skarżący), działając w imieniu własnym, wniósł skargę na bezczynność Zarządu Dróg Miejskich (dalej: ZDM ) i Prezydenta Miasta (dalej również: Prezydent Miasta; organ) w sprawie wniosku o zmianę organizacji ruchu na ul. [...] w P., złożonego 1 czerwca 2022 r. [chodzi o wniosek "Mieszkańców ulicy [...] w P. (...) w sprawie zmiany organizacji ruchu i montażu progów zwalniających na ulicy [...]", datowany na 31 marca 2022 r. - k. 114, 220] i późniejszego ponaglenia z dnia 26 grudnia 2022 r., zarzucając bezczynność Prezydentowi Miasta i ZDM , wypełniającemu "obowiązki zarządzania drogami miejskimi w kompetencji Prezydenta [...]". W skardze domagał się nakazania organowi tymczasowej zmiany organizacji ruchu na ul. [...] w P. w sposób opisany we wniosku [z dnia 1 czerwca 2022 r.]; nakazania podjęcia czynności zgłuszonych we wniosku i zakończenia postępowania w ciągu 30 dni z możliwością ich przedłużenia jedynie za zgodą sądu administracyjnego; nakazania Prezydentowi Miasta sprawowania osobistego nadzoru i uczestnictwa przy każdej czynności administracyjnej i faktycznej zgłoszonej w sprawie - do jej ostatecznego zakończenia; nakazania "w/w urzędom" podjęcia niezbędnych działań w celu zmniejszenia intensywności ruchu pojazdów mechanicznych i przywrócenia ulicy [...] jej właściwego charakteru jako drogi dojazdowej; nakazania podejmowania działań w obrębie ulicy [...] jedynie za zgodą jej mieszkańców, jak chociażby wyrażoną we wniosku. Ponadto wniósł o nałożenie na Prezydenta Miasta i Dyrektora ZDM grzywny w maksymalnej wysokości. Zainteresowany wniósł w tej sprawie do Prezydenta Miasta ponaglenie w dniu 26 grudnia 2022 r. (k. 192) Skarga została opłacona wpisem w wysokości 100 zł (k. 129). W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta, reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, wniósł w pierwszej kolejności o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie zaś o oddalenie skargi, przedstawiając stanowisko dotyczące zasad zatwierdzania organizacji ruchu i wskazując na obowiązujące w tym względzie przepisy ustawowe i wykonawcze. Ponadto zainteresowany, po dręczeniu odpowiedzi na skargę przedstawił w kolejnych pismach (patrz: pisma z dnia 30 czerwca 2023 r., 16 sierpnia 2023 r. - k. 262 i 22 sierpnia 20 sierpnia 2023 r. k. 149, 262 i 299) uzupełniającą argumentację skargi i okoliczności mające wskazywać na naruszenie prawa przez "urzędy miejskie" w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Na wstępie Sąd wyjaśnia, że sąd administracyjny w pierwszej kolejności z urzędu bada dopuszczalność skargi. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi wymaga bowiem uprzedniego zbadania dopuszczalności jej wniesienia. Zgodnie z art. art. 58 § 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) - dalej: p.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu m.in., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (pkt 1). W skardze z dnia 27 kwietnia 2023 r. A. B. zarzucił Prezydentowi Miasta i Zarządowi Dróg Miejskich bezczynność w sprawie wniosku o zmianę organizacji ruchu na ulicy [...] w P., złożonego 1 czerwca 2022 r. przez mieszkańców ul. [...] w P. i późniejszego ponaglenia z dnia 26 grudnia 2022 r., jakie skierował do organu sam zainteresowany. Mając na uwadze tak sprecyzowany zakres skargi, wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje co do zasady orzekanie w sprawie skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak. Z kolei na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznaje również skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [aktualnie: ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej: k.p.a.], oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, o których to stanach mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., nie dotyczy zatem wszystkich działań podmiotów wykonujących zadania z zakresu administracji publicznej (organów administracji w znaczeniu funkcjonalnym), a jedynie te akty i te czynności, które zostały wymienione przez ustawodawcę w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona jedynie w sytuacji, w której dotyczy organu (podmiotu) właściwego do wydania lub podjęcia aktów lub czynności w opisanych powyżej formach procesowych. W konsekwencji, gdy warunek powyższy nie jest spełniony, skarga podlega odrzuceniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2004 r. sygn. OSK 547/04 - to i wszystkie inne orzeczenia podane w uzasadnieniu dostępne są w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w ustawowym terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Z kolei przewlekłe prowadzenie postępowania lub też przewlekłość ma miejsce wtedy, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (patrz: art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Pojęcie to obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogłaby być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 3494/18). Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość, sąd administracyjny bada zatem, czy organ rzeczywiście nie podjął działania w załatwieniu wniosku, do którego był zobowiązany. Poza zakresem kontroli sądu pozostaje zaś merytoryczna poprawność działań organów rozpatrujących zgłoszone żądanie czy też słuszność rozstrzygnięcia, jak też realizowanie innych jeszcze celów. Zatem dla stwierdzenia stanu bezczynności konieczne jest ustalenie, czy na organie administracji publicznej, któremu zarzucono zwłokę w załatwieniu sprawy, spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania określonej czynności oraz czy organ podjął działania i czy pozostaje w sprawie w zwłoce. Należy mieć na uwadze, że istotę skargi na bezczynność stanowi doprowadzenie do załatwienia w terminie określonym przepisami indywidualnej sprawy administracyjnej. Zasadniczo skarga na bezczynność organu jest też pochodną skargi na określone formy działania organu, czyli jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz w razie niewydania pisemnej interpretacji indywidualnej przepisów prawa podatkowego (por. postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 1620/12). W okolicznościach niniejszej sprawy należało wyjściowo ustalić, czy Prezydent Miasta, działający za pomocą jednostki organizacyjnej w postaci Zarządu Dróg Miejskich , zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do takiego rozstrzygnięcia wskazanej w skardze sprawy, którego zaniechanie mogłoby być skutecznie dochodzone w drodze skargi na bezczynność (lub przewlekłość) organu. W tym zakresie Sąd uznał, że po stronie organu takie warunki nie zostały spełnione, zatem skarga wywiedziona w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna. Z rozpoznawanej skargi wynika, że jej przedmiotem jest zaniechanie Prezydenta Miasta polegające na braku działania w odpowiedzi na wniosek mieszkańców o poprawienie bezpieczeństwa komunikacji poprzez zmianę organizacji ruchu i montaż progów zwalniających na ul. [...]. Wobec tego należy podkreślić, że zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. nr 177, poz. 1729) jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. – a co zostało przesądzone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 14/13. Stosownie do treści przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2023 r., poz. 1047 ze zm.) - dalej: p.r.d. i przywołanych przepisów wykonawczych do tej ustawy, zmiana organizacji ruchu nie jest dokonywana w drodze decyzji administracyjnej, nie stanowi bowiem załatwienia sprawy indywidualnej, nie jest też aktem skierowanym do indywidualnie oznaczonego adresata oraz nie dotyczy zindywidualizowanych praw i obowiązków. Z art. 10 ust. 6 p.r.d. wynika, że prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. z 2017 r., poz. 784), wydane na podstawie art. 10 ust. 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 128, 60, 379 i 777), w § 3 ust. 1 stanowi, że organ zarządzający ruchem w szczególności m.in: rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu (pkt 1); opracowuje lub zleca do opracowania projekty organizacji ruchu uwzględniające wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu (pkt 2); zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu (pkt 3). Podstawą do wprowadzenia organizacji ruchu na nowo wybudowanej drodze lub jej zmiany na drodze istniejącej jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ zarządzający ruchem albo podmiot zarządzający drogą wewnętrzną (patrz: § 4 ust. 1 rozporządzenia). Projekt organizacji ruchu może przedstawić do zatwierdzenia: 1) zarząd drogi; 2) organ zarządzający ruchem; 2a) podmiot zarządzający drogą wewnętrzną; 3) inwestor lub jednostka, o której mowa w § 11 pkt 1-6; 4) osoba realizująca zamówienie jednostek, o których mowa w pkt 1-3. Orzecznictwo sądowoadministracyjne dopuszcza możliwość wniesienia skargi na zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu (w razie wykazania naruszenia interesu prawnego), jako na akt organu jednostki samorządu terytorialnego, inny niż akt prawa miejscowego, podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Nie jest natomiast dopuszczalne wniesienie skargi na bezczynność polegającą na braku wydania takiego zarządzenia w zakresie zarządzania ruchem. Skoro zatem działanie podejmowane w tym przedmiocie nie jest żadnym z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., to wniesienie skargi na bezczynność organu w sprawie zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu jest niedopuszczalne (por. postanowienie NSA z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt I OSK 2524/15). Idąc dalej, Sąd zauważa, że wnioski skargi i dalsze zastrzeżenia wysuwane pod adresem Prezydenta Miasta i ZDM – w ich całościowym ujęciu, jako związane z kwestionowaniem całokształtu działań (zaniechań) organu związanych z funkcjonowaniem określonej drogi i zarządzaniem ruchem na tej drodze, a której dotyczył przedmiotowy wniosek mieszkańców – mogą ewentualnie spełniać warunki skargi powszechnej, o której mowa w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego (patrz: art. 227 k.p.a.). Postępowanie w sprawie skarg i wniosków objętych działem VIII Kodeksu (postępowanie skargowe prowadzone w trybie przepisów art. 221-256) nie podlega jednak kognicji sądów administracyjnych (por. postanowienia NSA z dnia 16 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1340/11 i 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2692/11), co stanowiłoby samodzielną podstawę do odrzucenia skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Skarga powszechna dotycząca działania lub zaniechania organu w danej sprawie, jak i skarga dotycząca sposobu załatwienia skargi powszechnej przez organ wyższego stopnia, jako nieobjęte zakresem właściwości sądu administracyjnego, nie mogą jednak podlegać rozpoznaniu przez sąd administracyjny, co też skutkuje ich odrzuceniem (por. postanowienie NSA z dnia 17 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 196/11). Sąd administracyjny nie jest przy tym uprawniony do zastępowania organu administracyjnego właściwego w sprawie rozpatrywania skarg i wniosków na działania lub zaniechania organów samorządowych. Podsumowując, skarga na bezczynność Prezydenta Miasta była niedopuszczalna, gdyż nie dotyczyła takiego działania, które aktualnie mogłoby być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Wobec powyższego, w sprawie zaistniała podstawa do uznania, że skoro wniesienie skargi jest niedopuszczalne, to podlega ona odrzuceniu bez merytorycznego rozpoznania. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji postanowienia. W przedmiocie zwrotu uiszczonego wpisu od skargi (pkt 2 sentencji) Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.