III SAB/Łd 29/26

Dnia 26 maja 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Ceglarska-Piłat, Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 maja 2026 roku sprawy ze skargi V. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę Łódzkiego do załatwienia wniosku V. D. z dnia 19 lutego 2025 roku w terminie 30 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Wojewoda Łódzki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku V. D. z dna 19 lutego 2025 roku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania Wojewody Łódzkiego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz V. D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

III SAB/Łd 29/26 Uzasadnienie Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga V. D. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Łódzkiego postępowania z wniosku skarżącego o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Z akt sprawy wynika, że 19 lutego 2025 r. V. D. złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Do wniosku załączone zostały następujące dokumenty: kserokopia paszportu i karty pobytu cudzoziemca, oraz pełnomocnictwo udzielone przez cudzoziemca M. S.. W dniu 15 marca 2025 r. wniosek zarejestrowany został w ogólnopolskim systemie rejestracji pobytu cudzoziemców. Pismem z 23 września 2025 r. organ wezwał skarżącego do stawienia się w siedzibie organu, przedstawienia potwierdzenia uiszczenia opłaty skarbowej z tytułu udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oraz do uzupełnienia braków formalnych na dzień 22 października 2025 r. We wskazanym terminie skarżący stawił się na wezwanie organu, złożył odciski linii papilarnych, uzupełnił braki formalne, przedstawił potwierdzenia dokonania opłat skarbowych z tytułu udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wydania karty pobytu, udzielenia pełnomocnictwa i poświadczenia dokumentów za zgodność z oryginałem oraz załączył następujące dokumenty: załącznik nr 1 do wniosku o udzielnie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, zeznanie o wysokości osiągniętego dochodu za rok podatkowy 2024, tj. PIT-37, zaświadczenie o niezaleganiu w opłacaniu składek, zaświadczenie o niezaleganiu w podatkach, oświadczenia podmiotu powierzającego pracę, powiadomienie o powierzeniu wykonywania pracy obywatelowi Ukrainy, raporty imienne ZUS PRCA, pełnomocnictwo substytucyjne i oświadczenie cudzoziemca dotyczące wykonywanej pracy, rozliczeń podatkowych i osób na utrzymaniu w Polsce. Następnie 22 października 2025 r. wydano pełnomocnikowi cudzoziemca zawiadomienie o wszczęciu postępowania. W dalszej kolejności 18 lutego 2026 r. skarżący złożył ponaglenie w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie. Pismem z 20 lutego 2026 r. organ zawiadomił skarżącego o pozostawieniu ponaglenia bez rozpoznania. W tym stanie rzeczy 19 lutego 2026 r. V. D. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekłość Wojewody Łódzkiego w zakresie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżący zarzucił organowi m.in. rażące naruszenie prawa, manipulację, cwaniactwo, patologię, świadome łamanie Konstytucji RP, łamanie zasady sprawiedliwości proceduralnej oraz brak szacunku i nieudolność. Skarżący wniósł o orzeczenie o przewlekłym prowadzeniu postępowania, zobowiązanie organu do rozpoznania sprawy w terminie 30 dni od otrzymania przez organ wyroku wraz z aktami sprawy, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów strony organ podniósł, iż zobligowany jest do procedowania złożonych wniosków zgodnie z kolejnością wpływu do czego zobowiązują organ zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego, m.in. wynikające z treści art. 8. Jednocześnie, powołując się na wspomnianą przez skarżącego dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.Urz. UE,L 343/1 z dnia 23.12.2011), która w art. 5 pkt 2 stanowi: "Właściwy organ wydaje decyzję w sprawie kompletnego wniosku w najkrótszym możliwym terminie, lecz w każdym razie w terminie czterech miesięcy od daty złożenia wniosku. Termin, o którym mowa w akapicie pierwszym, można przedłużyć w wyjątkowych okolicznościach, jeżeli rozpatrywanie danego wniosku jest skomplikowane", należy podkreślić, że wydanie decyzji administracyjnej dla cudzoziemca w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy jest procesem złożonym i wymaga przeprowadzenia przez organ szeregu czynności wyjaśniających. Dodatkowo Wojewoda wskazał, że 28 stycznia 2023 r. wszedł w życie przepis art. 100d ust. 1 ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tj.: Dz.U. z 2025 r., poz. 337, 620, 621) zgodnie z którym w okresie do dnia 30 września 2025 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Zgodnie zaś z art. 100d ust. 3 i 4 tej ustawy w okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Natomiast zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Dalej organ zauważył, że art. 100d ust. 1 ww. ustawy zmieniony został poprzez art. 10 ustawy z 12 września 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w celu weryfikacji prawa do świadczeń na rzecz rodziny dla cudzoziemców oraz o warunkach pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 29.09.2025 r. poz. 1301), który w punkcie 1 stanowi, że w art. 100d w ust. 1 we wprowadzeniu do wyliczenia wyrazy "do dnia 30 września 2025 r." zastępuje się wyrazami "do dnia 4 marca 2026 r.". Ponadto, zgodnie z art. 17 pkt 50 ustawy z 23 stycznia 2026 r. o wygaszeniu rozwiązań wynikających z ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 24 lutego 2026 r., poz. 203): "w art. 100d w ust. 1 we wprowadzeniu do wyliczenia wyrazy "4 marca 2026 r." zastępuje się wyrazami "4 marca 2027 r.". Organ podkreślił, że przedmiotowa skarga dotyczy podnoszonej przez cudzoziemca przewlekłości Wojewody Łódzkiego w postępowaniu w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy zawierającej się w czasie obowiązywania regulacji określonej w art. 100d wyżej cytowanej ustawy pomocowej. Przepis ten przewiduje, że w wymienionym okresie nie rozpoczyna się bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących zezwolenia na pobyt czasowy, a przepisów o bezczynności organu w tym okresie nie stosuje się. Wobec powyższego ewentualne zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w ww. okresie nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących przewlekłości postępowania. Zatem skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w tym okresie jest niedopuszczalna. Odnosząc się do przedstawionych przez skarżącego roszczeń pieniężnych, w ocenie Wojewody Łódzkiego są one bezzasadne na gruncie omawianej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W myśl art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie zaś do art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a.). Wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalne wówczas, gdy strona przed wniesieniem skargi wniosła do organu ponaglenie wyczerpując tym samym przysługujący jej środek zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2 ustawy p.p.s.a.). Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b ustawy p.p.s.a.). Spełnienie wymogu wyczerpania środków zaskarżenia następuje już w chwili złożenia ponaglenia w organie (por. m.in. postanowienia NSA z 8 listopada 2013 r., II OSK 2654/13, z 25 maja 2018 r., II OSK 1210/18). W niniejszej sprawie skarżący przed wniesieniem skargi spełnił powyższy wymóg formalny: skarżący złożył bowiem ponaglenie 18 lutego 2026 r., skargę do sądu zaś złożono 19 lutego 2026 r. W tym miejscu wyjaśnić warto, że rozpoznanie ponaglenia nie jest warunkiem koniecznym dla skuteczności skargi. Przechodząc do meritum sprawy podnieść należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. m.in.: wyrok WSA we Wrocławiu z 3 lutego 2016 r., II SAB/Wr 69/15). Na gruncie art. 149 ustawy p.p.s.a. przez "przewlekłe prowadzenie postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyroki NSA: z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18; z 1 lutego 2019 r., II OSK 2931/18; a także: J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2021 r., Nb 80 do art. 3). Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie każde przekroczenie przez organ terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (por. np. wyroki NSA: z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11; z 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ powinien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.). W świetle powyższego należy również przypomnieć, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Istotne jest również i to, zwłaszcza z perspektywy niniejszej sprawy, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne niż wymienione w k.p.a. terminy rozpoznania spraw przez właściwe organy administracji publicznej (na co zwrócił uwagę ustawodawca w treści art. 35 § 4 k.p.a.). Takim przepisem szczególnym jest art. 112a ust. 1 i 2 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tj.: Dz.U. z 2025 r., poz. 1079 ze zm.) [dalej: ustawa o cudzoziemcach]. Zgodnie z przywołaną normą decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: -cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub - cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106f, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106f, upłynął bezskutecznie. Wskazać trzeba, że kontrolowane postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego, który wpłynął do organu administracji 19 lutego 2025 r., następnie 15 marca 2025 r. wniosek zarejestrowany został w ogólnopolskim systemie rejestracji pobytu cudzoziemców. Jednak dopiero pismem z 23 września 2025 r. organ wezwał skarżącego do stawienia się w siedzibie organu oraz do uzupełnienia braków formalnych. We wskazanym terminie (22 października 2025 r.) skarżący stawił się na wezwanie organu, złożył odciski linii papilarnych i uzupełnił braki formalne wniosku. Wówczas wydano pełnomocnikowi cudzoziemca zawiadomienie o wszczęciu postępowania, jednak do dnia wyrokowania jego wniosek nie został rozpoznany. W odpowiedzi na skargę Wojewoda powołał się na przepis art. 100d ust. 1 ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tj.: Dz.U. z 2025 r., poz. 337, 620, 621 ze zm.) [dalej: ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy], z którego wynika, że do 4 marca 2027 r. nie rozpoczyna się bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących zezwolenia na pobyt czasowy, a przepisów o bezczynności organu w tym okresie nie stosuje się. Wobec powyższego ewentualne zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w ww. okresie nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących przewlekłości postępowania. Zdaniem Wojewody niniejsza skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w tym okresie jest niedopuszczalna. Sąd w składzie orzekającym nie przychylił się do powyższego poglądu, lecz przyjął jako swoje stanowisko przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 marca 2026 r., II OSK 1592/25. W ujęciu historycznym wyjaśnienia tu wymaga, że w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowano, że art. 100c i 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie naruszają Konstytucji RP, prawa unijnego, w tym KPP, jak również art. 6 i 13 EKPCz (zob. np. wyroki NSA z: 23 października 2024 r., II OSK 801/24; z 30 października 2024 r., II OSK 1303/24; z 18 listopada 2024 r., II OSK 926/24; z 17 grudnia 2024 r., II OSK 1355/24; z 21 stycznia 2025 r., II OSK 1123/24; z 18 lutego 2025 r., II OSK 2057/24; z 20 lutego 2025 r., II OSK 1961/24; z 26 lutego 2025 r., II OSK 1287/24; z 27 lutego 2025 r., II OSK 2470/24; z 2 kwietnia 2025 r., II OSK 2316/24; z 9 kwietnia 2025 r., II OSK 1119/24; z 16 kwietnia 2025 r., II OSK 1280/24; z 21 stycznia 2026 r., II OSK 1218/25). Pogląd ten jednakże zachowywał aktualność do 30 czerwca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny zastrzegał bowiem w niektórych orzeczeniach, że konieczne jest, aby sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (por. np. wyroki NSA: z 13 kwietnia 2023 r., II OSK 1985/22, z 18 listopada 2024 r., II OSK 926/24, z 21 stycznia 2025 r., 1123/24, z 20 lutego 2025 r., II OSK 2212/24 i II OSK 2146/24, z 27 lutego 2025 r., II OSK 2470/24, z 9 kwietnia 2025 r., II OSK 1188/24). Sygnalizowano zatem wprost, że ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą być bowiem uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy okoliczności te trwają. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi zaś, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zamiast wielu zob. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). I tak w orzecznictwie uznano, że przedłużenie obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy na okres po 30 czerwca 2024 r., nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (zob. np. wyroki NSA z 19 maja 2025 r., II OSK 2921/24, z 3 lipca 2025 r., II OSK 3117/24, z 5 sierpnia 2025 r., II OSK 3111/24, z 5 sierpnia 2025 r., II OSK 2743, z 25 sierpnia 2025 r., II OSK 3109/24, z 19 sierpnia 2025 r., II OSK 379/25, z 4 września 2025 r., II OSK 2722/24, z 25 września 2025 r., II OSK 2646/24, z 1 października 2025 r., II OSK 2732/24). Innymi słowy, ostatnia nowelizacja w art. 100d ust. 1-4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nastąpiła z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 KPP. Tym samym, oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r. Ma to kluczowe znaczenie wobec oceny przewlekłości zaistniałej po tej dacie. W tym miejscu trzeba podkreślić, że w sprawach dotyczących bezczynności lub przewlekłości sąd orzeka z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego sprawy ustalonego w dniu wydania orzeczenia (zob. np. wyrok NSA z 23 września 1986 r., IV SAB 8/86; uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08; wyrok NSA z 25 września 2024 r., III OSK 4675/21). W realiach rozpoznawanej sprawy przez "istotną zmianę okoliczności" należy rozumieć nie tylko zmniejszenie liczby wniosków pobytowych wpływających do wojewodów. Będzie to również stan, w którym zwiększona liczba tych wniosków (w porównaniu z wpływem sprzed wybuchu wojny w Ukrainie) stała się normą w dłuższym - obecnie ponad trzyletnim - okresie i nie może być już uznawana za sytuację nadzwyczajną. Z danych udostępnionych przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców jednoznacznie wynika, że (w porównaniu z latami wcześniejszymi) w roku 2022 nastąpił znaczny wzrost liczby wniosków pobytowych, jakie wpłynęły do wojewodów, co bez wątpienia należy wiązać z wybuchem wojny w Ukrainie. Natomiast w kolejnych latach (2023-2024) wpływ ten kształtował się na zbliżonym poziomie (zob. https://www.gov.pl/web/udsc/miesieczny-raport-z-dzialalnosci-urzedu oraz https://www.gov.pl/web/udsc/zestawienia-roczne). Zdaniem Sądu ponad dwuletni okres - od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. - należało uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowań w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w ilości tych spraw powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy). Tym bardziej, że chodzi w tym przypadku - jak już wyjaśniono powyżej - o regulację szczególną, która w swoim założeniu miała mieć jedynie epizodyczny charakter. Wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może bowiem prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne" - dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności, lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. Takie rozwiązanie należy zaś ocenić krytycznie nie tylko przez pryzmat art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, lecz również z punktu widzenia konstytucyjnej zasady pewności prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP. Treścią tej zasady jest bowiem gwarancja ochrony nie tylko praw nabytych, lecz również ekspektatyw. W konsekwencji Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę doszedł do przekonania, że nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej nie mogły stanowić podstawy do kolejnego - czwartego z rzędu - przedłużenia obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy po dniu 30 czerwca 2024 r. W związku z tym w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw należało odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw w zakresie, w jakim przedłużono do 4 marca 2027 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wyjaśnić również należy, że analiza konstytucyjnych kompetencji Trybunału Konstytucyjnego (art. 188 pkt 1 i 2 Konstytucji RP) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 184 Konstytucji RP) prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest co do zasady sądem powołanym do oceny zgodności ustaw z Konstytucją RP oraz ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie (por. np. wyroki NSA: z 9 lipca 2024 r., II OSK 172/24, z 30 października 2024 r., II OSK 1085/24, z 10 stycznia 2025 r., II OSK 1341/24, z 21 stycznia 2025 r., II OSK 1123/24). Z uwagi na precyzyjne określenie kompetencji Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), związania sędziów sądów administracyjnych Konstytucją oraz ustawami (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), a także konieczności dążenia przez sądy do zapewnienia pewności co do treści obowiązujących norm prawnych (art. 2 Konstytucji RP), ewentualne pominięcie określonego przepisu ustawy przez sąd administracyjny, w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP - przepisy Konstytucji RP stosuje się bezpośrednio), musi być ograniczone do sytuacji wyjątkowych i niebudzących wątpliwości interpretacyjnych co do naruszenia norm Konstytucji RP (por. np. wyrok NSA z 21 sierpnia 2024 r., II OSK 174/24). Z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa, jakimi są orzeczenia sądowe - odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP, a sprzeczność ma charakter oczywisty. Sytuacja taka może zachodzić szczególnie wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji RP dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne, a norma konstytucyjna jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na jej samoistne zastosowanie. Zaznaczyć przy tym należy, że nie jest możliwe odmówienie zastosowania przepisu w danej sprawie bez uprzedniego generalnego stwierdzenia, że przepis ten jest sprzeczny w Konstytucją RP. Niezbędne jest też dodanie, że odmowa zastosowania przepisu w sprawie ma takie znaczenie, że sąd, stwierdziwszy niekonstytucyjność danego przepisu, uwzględnia ten fakt przy orzekaniu o indywidualnym stosunku prawnym będącym przedmiotem oceny jedynie w konkretnej rozpoznawanej sprawie. Dzięki temu takie uprawnienie sądu nie uchybia kompetencji Trybunału, którego orzeczenie jest powszechnie obowiązujące i ostateczne (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP). Sąd w składzie orzekającym uznał, że taka właśnie sytuacja - oczywistej sprzeczności przepisu ustawy z przepisem rangi konstytucyjnej - miała miejsce w odniesieniu do art. 100d ust. 1-4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w brzmieniu nadanym ostatnią nowelizacją w zestawieniu z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Należy podkreślić, iż prawo do sądowej kontroli działalności administracji publicznej stanowi jeden z fundamentów demokratycznego porządku prawnego (art. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). W świetle art. 184 Konstytucji RP zasadą jest, że jednostka ma prawo poszukiwania ochrony sądowej przed działaniami administracji publicznej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Prawo do sądu administracyjnego nie jest bowiem przywilejem, czy też szczególnym uprawnieniem, ale jednym z podstawowych gwarantów przestrzegania przez organy administracji publicznej porządku prawnego (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2023 r., II OSK 2869/21). Tym samym rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1-4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w brzmieniu nadanym ostatnią nowelizacją jest nie do pogodzenia z w/w konstytucyjną zasadą prawa do sądu. Podkreślić należy, że w sprawie przewlekłości termin załatwienia sprawy czy to określony w k.p.a., czy przepisach szczególnych ma wtórne znaczenie. Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przewlekłość zatem nie odnosi się do żadnych terminów, lecz koncentruje się na sprawności i efektywności czynności podejmowanych przez organ. W postępowaniu tym bada się, czy postępowanie jest prowadzone efektywnie, czy czynności wykonywane są w dużym odstępie czasu, czy są to może czynności pozorne (por. wyrok NSA z 7 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 937/23). Skarga na przewlekłość jest skargą na stan postępowania, w którym opieszałość organu powoduje niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub szybciej, niż to wynika z art. 35 § 1 – § 3a k.p.a. lub z przepisów szczególnych (por. uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19). Takim przepisem szczególnym jest art. 112a ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach. Przepisy te po pierwsze ustalają termin na wydanie decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i wynosi on 60 dni; po drugie ustalają reguły liczenia tego terminu. W niniejszej sprawie uzupełnienie braków formalnych przez skarżącego nastąpiło 22 października 2025 r. Od tej daty 60 dni minęło jeszcze przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie, a mimo to Wojewoda nie zakończył postępowania. Jednocześnie należy podkreślić, że organ zobowiązany był począwszy od 22 października 2025 r. podejmować czynności w celu załatwienia sprawy w możliwie najszybszym terminie, co także nie miało miejsca, gdyż po tej dacie Wojewoda podjął tylko jedną czynność (pozostawił bez rozpoznania ponaglenie skarżącego). Wojewoda dopuścił się zatem zarzucanej mu w skardze przewlekłości. Organ nie tylko nie dotrzymał terminu załatwienia sprawy administracyjnej, który upłynął przed wydaniem zaskarżonego wyroku, lecz także nie podejmował czynności służbowych zmierzających do załatwienia wniosku w odpowiednim czasie. Powyższe skutkowało uwzględnieniem skargi w zakresie zobowiązania Wojewody Łódzkiego do załatwienia wniosku V. D. z 19 lutego 2025 roku w terminie 30 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie sąd stwierdził, że Wojewoda Łódzki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku V. D. z 19 lutego 2025 roku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Natomiast w ocenie sądu stwierdzona przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie zdefiniował wprawdzie, kiedy taka sytuacja zachodzi, jednak sąd podziela pogląd, zgodnie z którym prawo takiej kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości zostało również pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje w tym przypadku brak sztywnych ram wartościowania i opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16). W orzecznictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna wtedy, gdy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są oczywiste i nie dają się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Za taką oceną może przemawiać m.in. zbyt długi czas prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. m.in. wyrok NSA z 13 stycznia 2016 r., I OSK 2234/15). W rozstrzyganej sprawie sąd uznał, że badana na dzień wniesienia skargi przewlekłość organu nie była znacząca, choć nie była też uzasadniona stopniem skomplikowania sprawy. Ponadto Sąd oddalił skargę w zakresie żądania strony przyznania od Wojewody Łódzkiego sumy pieniężnej w wysokości 3.000 złotych. Wskazać należy, że zgodnie z art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 tej ustawy. Orzeczenie w przedmiocie grzywny lub sumy pieniężnej nie jest ograniczone tylko do sytuacji wyjątkowej, szczególnej. W świetle przywołanego przepisu jedyną normatywną przesłankę warunkującą przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej, stanowi bowiem uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji. To, że nie przewidziano w tym przypadku innych kryteriów, jakie sąd administracyjny winien uwzględnić, rozważając zastosowanie tych środków, jak też użycie przez ustawodawcę sformułowania "może orzec" oznacza, że decyzja o przyznaniu sumy pieniężnej (albo zastosowaniu obu wskazanych wyżej środków) została pozostawiona uznaniu sędziowskiemu. Rozważając zastosowanie środków przewidzianych w art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. w konkretnej sprawie, sąd administracyjny powinien uwzględnić funkcje, jakie one pełnią. Suma pieniężna stanowi środek o charakterze kompensacyjnym w tym sensie, że ma zrekompensować stronie dolegliwości, niedogodności, negatywne przeżycia, na jakie została ona narażona wskutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (tak np. NSA w uzasadnieniu wyroków z dnia: 3 lutego 2017 r., II GSK 1695/16; 11 maja 2018 r., I OSK 2230/17; 11 lipca 2019 r., I OSK 1143/18). Sąd w niniejszej sprawie przyjął, iż zasadność zasądzenia określonej sumy pieniężnej, z uwagi na brak charakteru odszkodowawczego zależy od rodzaju naruszenia prawa przez organ oraz czasu trwania przewlekłości. Wobec stwierdzenia, że w niniejszej sprawie przewlekłość nie miała charakteru rażącego oraz nie trwała nadzwyczajnie długo sąd uznał, iż nie ma podstaw do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ustawy p.p.s.a., zasądzając od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w wysokości uiszczonego wpisu (100 zł). Złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. W świetle art. 119 pkt 4 ustawy p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. ds