III SAB/Łd 23/17

Dnia 31 lipca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Kowalska, Sędzia NSA Teresa Rutkowska, , Protokolant Sekretarz sądowy Renata Tomaszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2018 roku sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. w przedmiocie przedstawienia propozycji warunków pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej oddala skargę.

W dniu 11 sierpnia 2017r. J. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. w związku z brakiem realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia mu propozycji służby w Służbie Celno – Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016r., poz. 1948 ze zm.), dalej: p.w.u o KAS. J. K. wniósł o stwierdzenie bezczynności organu w przedmiocie złożenia mu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej i zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. do zaprzestania tej bezczynności oraz niezwłocznego złożenia propozycji służby uwzględniającej posiadane przez niego kwalifikacje, przebieg służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. W ocenie J. K., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. miał do 31 maja 2017 r. prawny obowiązek wręczenia mu propozycji służby na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. o KAS. W związku z powyższym w niniejszej sprawie zachodzi bezczynność organu, która odnosi się nie tylko do przekroczenia terminu załatwienia sprawy, ale również do kwestii istnienia normy ustawowej zobowiązującej i równocześnie upoważniającej organ do działania. Tą normą w jego ocenie jest przepis art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. o KAS. W uzasadnieniu skargi J.K. podniósł, że od 1993r. pełnił służbę w Służbie Celnej w Ł. na stanowisku eksperta Służby Celnej w stopniu nadkomisarza celnego. W dniu 31 maja 2017r. wręczono mu pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z 31 maja 2017r., w którym poinformowano go , że nie otrzyma propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia. W związku z czym stosunek służbowy ulegnie wygaszeniu z dniem 31 maja 2017r. W dniu 31 maja 2017r. J. K. wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. do złożenia mu propozycji służby w Służbie Celno – Skarbowej. W dniu 13 czerwca 2017r. J. K. wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. do usunięcia naruszenia prawa i złożenia mu propozycji służby w Służbie Celno – Skarbowej. W odpowiedzi na pisma skarżącego z dnia 31 maja 2017r. i 13 czerwca 2017r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. poinformował, że podtrzymuje swoje stanowisko przedstawione w piśmie z dnia 31 maja 2017r. W dniu 30 czerwca 2017r. J. K. złożył do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. w złożeniu mu propozycji służby w Służbie Celno – Skarbowej. W uzasadnieniu podniósł, że istnieje ustawowy obowiązek złożenia mu propozycji służby w Służbie Celno – Skarbowej w terminie do dnia 31 maja 2017r. Obowiązek ten nie został zrealizowany przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. Pismem z dnia 14 lipca 2017r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej poinformował J. K., że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. posiada ustawowe prawo w zakresie rodzaju propozycji jaka jest składana pracownikom i funkcjonariuszom (tj. zatrudnienia na podstawie umowy o pracę albo propozycji pełnienia służby) lub jej braku. Dyrektorzy mają w tym zakresie swobodę działania aby móc dostosować kadrę Krajowej Administracji Skarbowej do potrzeb organizacyjnych nadzorowanych jednostek. W sprawie propozycji służby/pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z czym zażalenia J. K. nie może być rozpatrzone przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że powinien otrzymać propozycję dalszej służby w Służbie Celno – Skarbowej a takiej nie otrzymał. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie wskazując, że brak podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie propozycji służby powoduje, że organ nie pozostaje w bezczynności. W uzasadnieniu organ administracji podniósł, że kognicja sądu administracyjnego obejmuje skargi na decyzje, postanowienia oraz inne akty i czynności szczegółowo wymienione w art.3 § 2 p.p.s.a. Brak złożenia propozycji służby nie jest decyzją ani innym aktem lub czynnością o którym mowa w tym przepisie. W związku z czym brak jest kognicji sądu administracyjnego w takiej sprawie. Z ostrożności procesowej gdyby sąd nie podzielił tego stanowiska organ wniósł o oddalenie skargi gdyż Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. miał swobodę wyboru osób, którym przedstawi propozycję służby w Służbie Celno – Skarbowej. Nie miał obowiązku przedstawić takiej propozycji skarżącemu. W związku z czym nie można przyjąć, że był w bezczynności. W dniu 13 października 207r. Związek Zawodowy Celnicy PL złożył wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika postępowania. Postanowieniem z dnia 27 października 2017r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dopuścił Związek Zawodowy Celnicy PL z siedzibą w O. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania. Związek Zawodowy Celnicy PL poparł skargę J. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje : Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2pkt 1-4, to jest wówczas, gdy organy administracyjne maja obowiązek wydania decyzji, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie ( z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zarzutu oraz postanowień, których przedmiotem jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu) oraz gdy organy podejmują inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV,V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a ( dotyczy pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach) (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV,V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw ( art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.). W zakresie dopuszczalności przedmiotowej skargi wskazać należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Biorąc pod uwagę, że skarżącemu doręczono pismo informujące, że nie zostanie mu przedstawiona propozycja zatrudnienia w dniu 31 maja 2017 r., gdy w jego ocenie powinna zostać mu przedstawiona propozycja służby w formie decyzji oraz biorąc pod uwagę termin na składanie pisemnych propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby ( do dnia 31 maja 2017 r. ) wynikający z art. 165 ust. 7 p.w.u. o KAS , należy wskazać, że w sprawie, zgodnie z art. 16 i art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. 2017 r., poz.935) zastosowanie mają przepisy k.p.a. i przepisy art. 52 i 53 p.p.s.a ., w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z art. 52 § 2 p.p.s.a. ( w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zgodnie z art. 37 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) – dalej: k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z treści powyższych przepisów wynika, że przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność, organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprowadza się do tego, że skarżący obowiązany jest, przed wniesieniem skargi, do wyczerpania środków prawnych przewidzianych w art. 37 § 1 k.p.a., tzn. winien wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji można wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Samo złożenie zażalenia lub wezwania wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Przepis art. 52 § 2 p.p.s.a. skutek wniesienia środka zaskarżenia wiąże z wniesieniem środka zaskarżenia, a nie jego rozpatrzeniem przez organ ( por. postanowienie NSA z 8.11. 2013 r. w sprawie sygn. II OSK 2654/13, postanowienie NSA z 7.05.2014 r. w sprawie sygn. II OSK 1083/14, postanowienie NSA z 20.11.2015 r. w sprawie sygn. I OSK 2915 dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl. ). W rozpoznawanej sprawie, badając spełnienie wymogów formalnych przedmiotowej skargi na bezczynność, Sąd uznał, że zostały one spełnione, bowiem skarżący w dniu 30 czerwca 2017 r. złożył do organu wyższego szczebla – Szefa KAS pismo - zażalenie w trybie art. 37 K.p.a. na bezczynność Dyrektora IAS wyrażającą się w braku złożenia propozycji służby pomimo ustawowego obowiązku. W piśmie z dnia 14 lipca 2017 r. – podpisanym z upoważnienia Szefa KAS stwierdzono, że z uwagi na fakt, że w sprawie propozycji służby/pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, brak jest podstaw do stosowania w tej kwestii art. 37 k.p.a. Wniesione zażalenie nie może więc być rozpatrzone w tym trybie. Po uzyskaniu tej odpowiedzi skarżący wniósł przedmiotową skargę na bezczynność. Następnie należy odnieść się do zarzutu braku kognicji sądu administracyjnego podnoszonego przez organ Jak wynika z treści art. 169 ust. 4 w zw. z ust. 7 p.w.u. o KAS ustalenie warunków pełnienia służby następuje w drodze decyzji, a po wyczerpaniu trybu przewidzianego w tym przepisie ( wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), ostatecznie od decyzji w tym przedmiocie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Skoro wydania takiej decyzji domaga się skarżący, ocena zasadności żądania mieści się w kognicji sądu administracyjnego . Zarówno propozycja zatrudnienia ( jako stanowiąca decyzję o zwolnieniu ze służby), jak i propozycja pełnienia służby ( art. 169 ust. 4 p.w.u. o KAS) skierowane do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u. o KAS są objęte kognicją sądu administracyjnego ( art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a). W obu tych przypadkach kognicją sądu administracyjnego objęta jest także bezczynność organu, co wynika wprost z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Sąd nie podzielił natomiast poglądu skarżącego, że istnieje obowiązek przedstawienia funkcjonariuszowi celnemu propozycji służby i nie można mu złożyć propozycji zatrudnienia ani też nie można w ogóle odstąpić od złożenia jakiejkolwiek propozycji (służby lub zatrudnienia). Zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt. 1 p.w.u o KAS . stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej wygasały z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby., przy czym zgodnie z art. 170 ust. 3 w takim przypadku wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, co w ocenie sądu wymagało wydania decyzji przez organ. Analiza przepisów ustawy p.w.u. o KAS wskazuje, że ustawodawca zdecydował, że funkcjonariuszowi mogą być zaproponowane warunki służby lub warunki pracy i wynika to nie tylko z nieprecyzyjnej treści art. 165 ust. 7 p.w.u. o KAS, ale z szeregu poniższych przepisów, z których wprost wynika, że taki był właśnie zamiar ustawodawcy. Przykładowo art. 167 ust. 4 p.w.u. o KAS pozwalał na zaproponowanie pracownikom pisemnych propozycji pełnienia służby określającej nowe warunki pełnienia służby. Z treści art. 169 ust. 3 p.w.u. o KAS wprost wynika, że funkcjonariuszowi można było złożyć propozycję zatrudnienia. Art. 174 ust. 3 p.w.u. o KAS stanowi, że funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy zachowuje pewne uprawnienia (np. prawo do dodatkowego urlopu wypoczynkowego za rok 2017). Analogicznie art. 175 ust. 2 p.w. u. o KAS wskazuje na przyjęcie propozycji pracy przez funkcjonariusza. W ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie ma również przepisu zobowiązującego dyrektora izby administracji skarbowej do złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji służby w Służbie Celno – Skarbowej. W wymienionej ustawie brak jest przepisu nakładającego taki obowiązek. Analiza art.170 ust.1 pkt.1 wskazuje natomiast, że funkcjonariusz celny może nie otrzymać ani propozycji służby ani propozycji zatrudnienia. W takiej sytuacji dotychczasowy stosunek służbowy wygasa z dniem 31 sierpnia 2017r. Dowodzi to, że ustawodawca przewidział, iż funkcjonariusz celny może nie otrzymać ani propozycji służby ani zatrudnienia. O bezczynności w załatwieniu sprawy można mówić wówczas, gdy istnieje przepis zobowiązujący organ do określonego działania zaś organ tego nie czyni. W ustawie p.w.u. o KAS nie ma przepisu zobowiązującego organ do przedstawienia funkcjonariuszowi celnemu propozycji służby. W związku z czym brak jest podstaw do uznania, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. jest w bezczynności w przedstawieniu skarżącemu propozycji służby w Służbie Celno – Skarbowej Należy podkreślić, że w ocenie Sądu, dyrektor izby administracji skarbowej powinien zawsze w pierwszej kolejności rozważyć i zaproponować funkcjonariuszom Służby Celno - Skarbowej nowe warunki pełnienia służby, biorąc pod uwagę kryteria określone w art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. o KAS . Przemawia za tym bowiem chociażby zasada trwałości stosunku służbowego. Gdyby jednak przedstawienie propozycji służby było w sytuacji przeprowadzania tak znacznych zmian organizacyjnych (scalania organów podatkowych, celnych i organów kontroli skarbowej i tworzenia Krajowej Administracji Skarbowej ) niemożliwe, nie jest wykluczone złożenie propozycji zatrudnienia bądź też niezłożenie żadnej propozycji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza zatem, że nie było podstawy prawnej do składania funkcjonariuszom Służby Celnej, którzy od dnia 1 marca 2017 r. stali się funkcjonariuszami Służby Celno– Skarbowej niezależnie od okoliczności i potrzeb – tylko i wyłącznie propozycji służby. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 26 listopada 2008 r. sygn.. I OPS 6/08 ( publ. ONSA i WSA 2009/4/63 ) stwierdzono, że sąd powinien skargę na bezczynność organu oddalić, jeżeli stwierdzi, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności w dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja zachodzi w sprawie, skoro skarżącemu przedstawiono pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia. Nie można w takiej sytuacji Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w Ł. postawić skutecznie zarzutu bezczynności . Z powyższych względów skarga w rozpoznawanej sprawie podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. a.l.