III SAB/Łd 123/25

Dnia 14 stycznia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie: Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2026 roku sprawy ze skargi M. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Łodzi w przedmiocie wniosku o dofinansowanie przedsięwzięcia w ramach Programu Priorytetowego "Czyste Powietrze" postanawia: odrzucić skargę.

M. S. (dalej: strona, strona skarżąca lub skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Łodzi w przedmiocie wniosku o dofinansowanie przedsięwzięcia w ramach Programu Priorytetowego "Czyste Powietrze". W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Łodzi wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Z przytoczonych regulacji wynika, że kontrola bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania może być prowadzona tylko w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. Skarga wniesiona w sprawie, która wykracza poza zakres przedmiotowy, jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Przedmiotem skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wniosku skarżącego o dofinansowanie w ramach Programu Priorytetowego "Czyste Powietrze". W ocenie sądu przedmiot skargi nie jest czynnością czy też aktem dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Uprawnienie do otrzymania dofinansowania nie wynika bowiem wprost z przepisów prawa. Powstaje ono na skutek rozstrzygnięcia WFOŚiGW podjętego po uwzględnieniu przesłanek, o których mowa w regulaminie naboru wniosków o dofinansowanie przedsięwzięć w ramach Programu Priorytetowego "Czyste Powietrze". Czynności poprzedzające zawarcie umowy nie statuują zobowiązań Funduszu, a nadto nie są rozstrzygnięciem władczym, mają natomiast na celu ustalenie warunków dofinansowania. Biorąc zatem pod uwagę cywilnoprawny charakter działań WFOŚiGW w zakresie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie przedsięwzięć w ramach Programu Priorytetowego "Czyste Powietrze", wynikający z art. 411 ust. 8 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2024 r. poz. 54), czyli gospodarowanie środkami publicznymi wyłącznie w sferze cywilnoprawnej, wskazać należy, że podejmowane przez organ czynności nie są czynnościami z zakresu administracji publicznej. Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w postanowieniu z 12 marca 2021 r., I GSK 149/21, że udzielenie dopłaty w ramach programu "Czyste Powietrze" nie jest sprawą o charakterze administracyjnoprawnym (z zakresu działania administracji publicznej), ale sprawą o charakterze cywilnoprawnym. NSA zaznaczył, że skoro art. 411 ust. 8 Prawa ochrony środowiska stanowi, że dotacji i pożyczek udziela się na podstawie umów cywilnoprawnych, to należy przyjąć, że przepis ten wyklucza podejmowanie decyzji w tym zakresie. Zresztą w całym rozdziale 4 działu II tytułu VII Prawa ochrony środowiska. regulującym sprawy funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej, w tym Narodowego Funduszu, nie przewidziano wydawania decyzji administracyjnych. Brak jest więc podstaw do twierdzenia, że sprawa zawarcia umowy między wojewódzkim funduszem a skarżącym, jak i kwestie związane z jej realizacją, ma charakter władczego rozstrzygnięcia organu administracji, czy też szeroko pojętego aktu administracyjnego w tym zakresie. Skoro zatem działanie podmiotu ma charakter umowy cywilnoprawnej, to jej zawarcie i czynności negocjacyjne poprzedzające jej zawarcie nie są czynnościami z zakresu administracji publicznej. Sam fakt, że Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej wykonuje zadania publiczne wynikające z Prawa ochrony środowiska i dysponuje środkami publicznymi nie przesądza o administracyjnoprawnym charakterze czynności dokonywanych w ramach wykonywania tych zadań. Nie wszystkie bowiem zadania z zakresu tradycyjnie pojmowanej administracji publicznej muszą być wykonywane w formach władczych, gdyż dopuszcza się w tym zakresie także formy cywilnoprawne, jak np. umowa (por.: postanowienie NSA z 5 marca 2010 r., II OSK 390/09). Jeśli więc ustawodawca w akcie prawnym rangi ustawowej wprost wskazuje na umowę jako na formę prawną właściwą dla udzielenia dofinansowania, oznacza to, że właśnie w tej - cywilnoprawnej sferze - pozostawiono sprawy, które w ten sposób uregulowano. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., odrzucił skargę jako niedopuszczalną. e.o.