III SAB/Kr 71/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Starosty Krakowskiego w przedmiocie zmiany organizacji ruchu postanawia odrzucić skargę

Pismem z dnia 4 lipca 2022 r. J. K. wniósł skargę na bezczynność Starosty Krakowskiego w przedmiocie zmiany organizacji ruchu. Skarżący wskazał, że w dniu 27 kwietnia 2022 r. złożył w Starostwie Powiatowym w Krakowie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w związku ze stosowaniem na terenie miasta S. znaku drogowego B-36 z dodatkowymi tabliczkami tekstowymi. Skarżący nie otrzymał odpowiedzi na to wezwanie ani też nie nastąpiła zmiana w tej materii. Skarżący zaznaczył, że sprawa dotyczy nieuzasadnionego użycia znaków drogowych B-36 z dołączonymi do niego dodatkowymi tabliczkami tekstowymi, określającymi czas obowiązywania znaku (trzy godziny w tygodniu). W odpowiedzi na skargę Starosta Krakowski wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał w szczególności, że zarządcą drogi gminnej jest właściwy wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zdaniem organu, Burmistrz Miasta i Gminy S., działając jako zarządca drogi gminnej, ma prawo samodzielnie wprowadzać stosowne ograniczenia na publicznych drogach gminnych i ewentualna odpowiedzialność za takie działanie spoczywa właśnie na nim. Zarząd Powiatu Krakowskiego jest zarządcą wyłącznie dróg powiatowych i ani Zarząd, ani Starosta nie dysponują żadnymi kompetencjami nadzorczymi w stosunku do Burmistrza Miasta i Gminy S. W piśmie z dnia 20 października 2022 r. skarżący wyjaśnił, że wnosi skargę na bezczynność Starosty Krakowskiego w związku z nieprzestrzeganiem prawa w określonych aktach prawnych, w tym w ustawie o drogach publicznych i w ustawie – Prawo o ruchu drogowym oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. Skarżący wskazał, że głównym celem sprawy jest doprowadzenie do usunięcia z osiedli S. zbędnie umieszczonych znaków B-36 z "godzinową" tabliczką. W związku z wezwaniem o wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżący w piśmie z dnia 14 grudnia 2022 r. wskazał, że rok ma 52 tygodnie. Znaki drogowe B-36 (z tabliczką – trzy godziny w tygodniu) rozmieszczone na ulicach osiedla, wokół domu skarżącego, obowiązują więc 52 razy w roku. Zmuszanie skarżącego 52 razy w roku do usuwania samochodu z ulicy powoduje różnego rodzaju koszty i negatywne skutki. W tym kontekście skarżący wskazał koszty zużycia paliwa, koszty zużycia samochodu, koszty utraconego czasu, wysiłku i uciążliwości związanych z poszukiwaniem nowego miejsca do zaparkowania, dodatkowe zatruwanie środowiska spalinami samochodowymi, koszty leczenia spowodowane stresem psychicznym związanym z restrykcjami stosowanymi przez straż miejską. Skarżący powołał się na przepisy kodeksu cywilnego (art. 24, art. 58, art. 417), przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (zasady ogólne, art. 6 do 16) oraz Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej (art. 31, art. 88, art. 163, art. 164, art. 171). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zakres kontroli działalności administracji publicznej i stosowania przez wojewódzkie sądy administracyjne środków przewidzianych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a.") określa art. 3 tej ustawy. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422 z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z § 3 powołanego przepisu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Zdaniem Sądu, zarzucana organowi "bezczynność" nie jest objęta zakresem właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. Zakres ten – gdy idzie o bezczynność – determinowany jest zasadniczo przepisami art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., bowiem do nich odsyła art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Tymczasem skarżący domaga się zmiany organizacji ruchu (usunięcia z osiedli S. znaków B-36), a zmiana taka nie następuje w drodze aktów (czynności) wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Zmiana organizacji ruchu nie jest też dokonywana w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego ani postępowania określonego w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, toteż ewentualna bezczynność w tej mierze nie ma znamion przedmiotu zaskarżenia opisanego w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. W uchwale z dnia 26 czerwca 2014 r. (I OPS 14/13, CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że: "Zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (...), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (...), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (...)". Naczelny Sąd Administracyjny wskazał też, że: "Prawo do zaskarżenia zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego wynika odpowiednio z przepisów: – art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz – art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Przy czym przyjmuje się, że przepis art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym upoważnia do zaskarżenia również zarządzeń starosty". Jak wynika z akt niniejszej sprawy (pismo Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 15 kwietnia 2022 r. – pkt 4), oznakowanie B-36 wraz z tabliczkami zostało wprowadzone na podstawie projektów stałej organizacji ruchu. W myśl powołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. akt zatwierdzający projekt stałej organizacji ruchu potencjalnie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego wniesionej przez podmiot, którego uprawnienie lub interes prawny zostały naruszone; w skardze na taki akt można kwestionować prawidłowość (zgodność z prawem) wprowadzonego oznakowania. W tym kontekście trzeba zaznaczyć, że niektóre twierdzenia skargi wprawdzie zdają się wskazywać, iż intencją skarżącego było zakwestionowanie istniejącej organizacji ruchu wprowadzonej w wyniku zatwierdzenia jej projektu – ale wobec jednoznacznego oświadczenia skarżącego co do zaskarżenia "bezczynności" nie można było zakwalifikować skargi jako skargi na akt w przedmiocie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu. W ocenie Sądu, wskazywana przez skarżącego "bezczynność" nie ma też znamion potencjalnego przedmiotu zaskarżenia opisanego w art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. samorządzie powiatowym. W szczególności przewidziane w tym przepisie niewykonywanie czynności nakazanych prawem nie jest tożsame z bezczynnością organu w rozumieniu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; poza tym twierdzenia skargi na taki przedmiot zaskarżenia nie wskazują. Wszak skarżący zarzuca organowi brak usunięcia naruszenia prawa ("Skarga w przedmiocie braku usunięcia naruszenia prawa przez Starostę Krakowskiego"), które to naruszenie prawa – zdaniem skarżącego – nastąpiło przez wprowadzenie oznakowania B-36. Skarżący w istocie nie zarzuca zatem niewykonywania zaktualizowanej kompetencji, lecz zarzuca wykonanie kompetencji w sposób wadliwy ("nieuzasadnione użycie znaków drogowych B-36"). Taki zarzut – jak już wyżej wskazano – jest właściwy dla potencjalnej skargi na akt w przedmiocie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu. Zaznaczyć też należy, że gdyby złożone przez skarżącego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa traktować jako skargę lub wniosek z działu VIII k.p.a., a zarzucaną przez skarżącego "bezczynność" odnosić do takiej skargi lub wniosku – to skarga do sądu administracyjnego na tak rozumianą bezczynność również byłaby niedopuszczalna. Przyjmuje się bowiem, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego i wnioskowego (dział VIII k.p.a.) nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W razie nierozpatrzenia skargi lub wniosku, wniesionych w takim postępowaniu, stronie nie służy skarga na bezczynność organu (zob. postanowienie NSA z dnia 9 listopada 2021 r., III OSK 6749/21; postanowienie WSA w Lublinie z dnia 14 lipca 2021 r., II SAB/Lu 71/21, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo). Z tych względów, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji postanowienia.