III SAB/Kr 6/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędzia WSA Jakub Makuch (spr.) Asesor WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w W. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie wniosku z dnia 3 kwietnia 2019 r. o wydanie samochodu postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić stronie skarżącej [...] sp. z o.o. w W. kwotę 100 zł (sto złotych) uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.

Strona skarżąca [...] sp. z o.o. w W, pismem z dnia 22.12.2021 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej WITD). W uzasadnieniu skargi spółka wskazała, że pismem z dnia 3.04.2019 r. żądała od wskazanego organu administracji wydania samochodu stanowiącego jej własność. W ocenie spółki, dzień doręczenia organowi tego pisma, jest datą wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Strona skarżąca wyjaśniła, że przedmiotowy pojazd został usunięty z drogi przez organ, któremu zarzuca bezczynność i umieszczony został na parkingu strzeżonym. Powodem tej czynności był brak środków płatniczych na uiszczenie kaucji, o której mowa w art. 94 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym. Skarżąca zwróciła uwagę, że organ wystąpił do Naczelnika Urzędu Skarbowego z wnioskiem o przeprowadzenie egzekucji przedmiotowego pojazdu. Tą okolicznością motywował organ odmowę wydania skarżącej tego auta. Mimo uprawomocnienia się odmowy prowadzenia egzekucji, pojazd nadal nie został wydany spółce. Jednocześnie skarżąca podkreśliła, że odmowa wydania pojazdu nie przybrała formy decyzji administracyjnej, mimo obowiązku wydania rozstrzygnięcia w tej formie. Skarga zwracała uwagę, że za niewłaściwy w sprawie wydania spornego samochodu uznał się sąd powszechny, który odrzucił pozew wniesiony w tym przedmiocie przyjmując, że droga sądowa nie jest dopuszczalna. W odpowiedzi na skargę organ domagał się jej odrzucenia, względnie oddalenia. Wskazywał na brak legitymacji procesowej skarżącej spółki. WITD przedstawił stan sprawy, zwracając uwagę na następujące okoliczności: 1. w wyniku kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu 11 lipca 2018r., zakończonej protokołem kontroli nr [...] i stwierdzonych w jej trakcie naruszeń przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, usunięto z drogi na parking strzeżony, z powodu braku środków płatniczych na uiszczenie kaucji (art. 94 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym) - pojazd marki Hyundai nr rejestracyjny [...], stanowiący własność skarżącej; 2. w marcu 2019 r. skarżąca uzyskała informację, że ww. pojazd znajduje się na strzeżonym parkingu w K i że został zatrzymany przez organ w związku z naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym; 3. skarżąca pismem z dnia 3.04.2019 r. wystąpiła do organu prowadzącego postępowanie z wnioskiem o wskazanie miejsca położenia samochodu oraz w jakich godzinach i po okazaniu jakich dokumentów pojazd może zostać wydany. W odpowiedzi na to pismo organ wskazał (pismem z dnia 10.04.2019 r.), że w wyniku kontroli drogowej pojazd został usunięty z drogi na parking strzeżony z powodu braku środków płatniczych na uiszczenie kaucji, o której mowa w art. 94 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym. Organ podał jednocześnie, że wobec faktu, że kaucja nie została uiszczona skierował tytuł wykonawczy wnioskując o przeprowadzenie egzekucji z ruchomości w celu zaspokojenia roszczeń Skarbu Państwa. Ten stan prawny i faktyczny wykluczał wydanie spółce samochodu; 4. organ pismem z dnia 2 lipca 2019 r. wystąpił do Naczelnika Urzędu Skarbowego z wnioskiem o przeprowadzenie egzekucji z pojazdu należącego do skarżącego; 5. skarżąca skierowała do Naczelnika Urzędu Skarbowego wniosek o wyłączenie spornego auta spod egzekucji. Organ egzekucyjny wydał postanowienie z dnia 25 czerwca 2019r., w którym podał, że nie jest prowadzone żadne postępowanie egzekucyjne do powyższego auta. Jednocześnie odmówił wszczęcia egzekucji w stosunku do tego pojazdu (postanowieniem z dnia 16 lipca 2019 r.). Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z 23.10.2019 r., a skarga wniesiona na to rozstrzygnięcie oddalona prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 26.02.2020 r. (sygn. akt III SA/Kr 1316/19); 6. w dniu 31.03.2021 r. Sąd Rejonowy wydał postanowienie o odrzuceniu pozwu o wydanie przedmiotowego samochodu, a Sąd Okręgowy oddalił – postanowieniem z dnia 4.08.2021 r. (sygn. akt [...]) zażalenie wniesione na to postanowienie przyjmując, że droga sądowa jest niedopuszczalna; 7. w dniu 1.10.2021 r. skarżący wniósł do Głównego Inspektora Transportu Drogowego ponaglenie na niezałatwienie sprawy. Organ ten w piśmie z dnia 26.11.2021 r. wskazał m.in., że [...] sp. z o.o. w W nie był stroną postępowania zakończonego decyzją Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 11.09.2018 r. o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenia stwierdzone podczas kontroli drogowej. W ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego pismo strony nie stanowi ponaglenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu Na wstępie należy zwrócić uwagę, że z ocenianej skargi [...] sp. z o.o. w W na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego wynika, że zarzucana tą skargą pasywność organu administracji publicznej dotyczyła braku wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy zwrotu pojazdu, stanowiącego własność strony skarżącej, a zatrzymanego przez organ w trybie art. 95 ustawy o transporcie drogowym (tj. w związku z brakiem uiszczenia kaucji za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego przez zagraniczny podmiot). W ocenie skarżącej spółki, skierowane do organu jej pismo z dnia 3.04.2019 r., zawierające żądanie zwrotu tego auta, wszczęło postępowanie administracyjne w tej sprawie (art. 61 par. 1 i 3 k.p.a.), zaś udzielona odpowiedź organu o odmowie wydania pojazdu, nie przybrała formy decyzji administracyjnej (pismo z dnia 10.04.2019 r.). Skarga akcentowała, że w sytuacji, gdy organ administracji stoi na stanowisku, iż dokonanie czynności materialnotechnicznej w postaci wydania pojazdu jest niezasadne, to winien wyrazić to stanowisko w wydanej decyzji administracyjnej (s. 3), a zaniechanie w tym zakresie jest właśnie przedmiotem tej skargi. W związku z przedstawionym wyżej zarzutem oraz uwzględniając czynności organu stanowiące reakcję na złożony wniosek skarżącej spółki o wydanie pojazdu (pismo z dnia 10.04.2019 r.) wskazać należy, że zakres badania przez sąd administracyjny sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa w ogóle obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia, jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju (por. wyrok NSA z 5 października 2010 r., sygn. I OSK 287/10). Mając powyższe na uwadze należy zauważyć, iż z akt sprawy wynika, że podstawą zatrzymania pojazdu, którego zwrotu domagała się spółka pismem z dnia 3.04.2019 r., był art. 95 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. 2022 r., poz. 180). Przepis ten, w ustępie 1 pkt 1 stanowi, że w przypadku stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego przez podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, osoba przeprowadzająca kontrolę na drodze zatrzymuje, za pokwitowaniem, dokumenty podlegające kontroli i kieruje lub usuwa pojazd, na koszt podmiotu wykonującego przewóz drogowy, na najbliższy parking strzeżony, jeżeli nie pobrano kaucji - w przypadku podmiotu, o którym mowa w art. 94 ust. 3 (tj. podmiotu zagranicznego), a wysokość tej kaucji odpowiada przewidywanej karze pieniężnej. W ocenianym przypadku, kara pieniężna została wymierzona kierującemu spornym pojazdem - ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 11.09.2018 r. ([...]) i nie ulegało wątpliwości, że przedmiotowa kaucja, odpowiadająca wysokości wymierzonej kary, nie została uiszczona. Analiza powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że przewidziane tym przepisem "usunięcie pojazdu na najbliższy parking strzeżony" stanowi materialno-techniczną czynność organu administracji. Ustawodawca nie przewidział bowiem formy aktu administracyjnego (np. decyzji administracyjnej) dla nakazania skierowania pojazdu na parking, w warunkach określonych cytowanym przepisem. Jednocześnie art. 95 ust. 3 ustawy określa przesłanki zwrotu pojazdu z parkingu. Zwrot ten jest możliwy m.in. po przekazaniu kaucji przez podmiot wykonujący przewóz drogowy, na zasadach, o których mowa w art. 94 ust. 4 i 5. Zauważyć należy, że także ten przepis nie określa kompetencji organu administracji do wydania decyzji administracyjnej (pozytywnej lub odmownej) w rozpoznaniu złożonego żądania zwrotu pojazdu skierowanego na parking. Mając zatem powyższe na uwadze oraz oceniając zarzuty skargi akcentujące potrzebę rozpoznania złożonego przez stronę skarżącą wniosku z dnia 3.04.2019 r. poprzez wydanie decyzji administracyjnej, rozważyć należało, czy sugerowana reakcja organu na ten wniosek, była w ogóle możliwa i dopuszczalna. W ocenie sądu, wydanie przez organ odmownej decyzji administracyjnej (w tym jako reakcji na złożony wniosek o dokonanie czynności materialno-technicznej) jest możliwe w sytuacji, gdy kompetencja taka została wyraźnie przewidziana w przepisach prawa. Zwrócić należy uwagę, że choć w literaturze wskazuje się na poglądy, że odmowna decyzja administracyjna winna zostać wydana nawet przy braku wyraźnego uregulowania w tej mierze, na bezzasadny wniosek o dokonanie czynności materialnotechnicznej, to poglądy te, oparte na względach teleologicznych, zmierzały do osiągnięcia celu w postaci poszerzenia zakresu sądowej kontroli administracji. Skoro bowiem odmowa dokonania czynności materialno-technicznej miała nastąpić w drodze zaskarżalnej do sądu administracyjnego decyzji, to zaniechanie tej czynności stawało się potencjalnym przedmiotem skargi (por. T. Kiełkowski, Podstawa prawna odmownej decyzji administracyjnej; Przegląd Prawa Publicznego nr 1 z 2013 r., s. 63). Jak podnosi wskazany wyżej Autor: obecnie jednak istotne z punktu widzenia podmiotów administrowanych czynności materialno-techniczne są na mocy wyraźnego przepisu objęte zakresem właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, toteż w tej mierze nie ma potrzeby, ani korygowania prawodawcy, ani odstępowania od teoretycznych założeń prawa administracyjnego. Warto podkreślić, że obecnie dopuszczalna jest również skarga na bezczynność organu, polegającą na niepodjęciu określonej czynności materialno-technicznej we właściwym czasie. A przy pomocy tej skargi można nie tylko kwestionować przestrzeganie terminu załatwienia sprawy, ale także przedłożyć sądowi do rozstrzygnięcia spór o to, czy dana czynność w ogóle ma być podjęta, innymi słowy, spór o to, czy odmowa jej podjęcia wyrażona faktycznym zaniechaniem jest legalna. To faktyczne zaniechanie, jako forma odmowy podjęcia czynności materialno-technicznej, nie niesie już z sobą żadnych zagrożeń. Teza o konieczności zastępowania go w każdym przypadku decyzją, choć w przeszłości odegrała pożyteczną rolę, powinna odejść do historii z chwilą ustanowienia pierwowzoru uregulowania zawartego teraz w art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 8 p.p.s.a. (Ibidem, s. 63-64). W ocenie sądu, z uwagi na to, że wydanie odmownej decyzji administracyjnej, jako reakcja na wniosek o zwrot pojazdu (dokonanie czynności materialnotechnicznej), nie zostało przewidziane w przepisach jako prawna forma działania organu w tym przypadku - brak było podstaw do czynienia organowi administracji zarzutu pozostawania w bezczynności w wydaniu takiego aktu. Z normatywnej definicji bezczynności wynika, że stan ten występuje wówczas, gdy organ nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym (art. 37 par. 1 pkt 1 k.p.a.). Zauważyć przy tym należy, iż reakcją Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego na wniosek strony skarżącej o zwrot pojazdu (z dnia 3.04.2019 r.) było stanowisko zawarte w piśmie z dnia 10.04.2019 r., w którym wskazano na brak podstaw prawnych i faktycznych do uwzględnienia żądania strony. Stosownie do poczynionych wyżej rozważań, reakcję tę (a ściśle formę w jakiej została dokonana) uznać należało za właściwą, skoro odnośne przepisy nie przewidują w tym zakresie obowiązku wydania decyzji administracyjnej. Zatem wniosek strony z dnia 3.04.2019 r., nie pozostał bez reakcji organu administracji, a reakcja ta, uczyniona została w adekwatnej formie prawnej. Zauważyć przy tym należy, iż skargę na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego strona skarżąca wniosła w dniu 30.12.2021 r., a zatem po rozpoznaniu jej wniosku z 3.04.2019 r. Stosownie do uchwały NSA z 22.06.2020 r. (sygn. akt II OPS 5/19) wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej, stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 par. 1 pkt 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu tej uchwały NSA wskazał, że za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten, zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby zasadniczo z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu. Podkreślić przy tym należy, że choć powołana uchwała formalnie dotyczy spraw zakończonych decyzją administracyjną, to przyjęte przez NSA stanowisko, może i powinno mieć zastosowanie także dla tych postępowań, które zakończyły się w inny, niż wskazany w tej uchwale sposób. Zakończenie przez organ administracji rozpoznania złożonego przez stronę skarżącą wniosku z dnia 3.04.2019 r. w sposób, który był kwestionowany skargą na bezczynność, skutkowało ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej (stanu bezczynności). W oparciu o powyższe, sąd w pkt 1 postanowienia skargę odrzucił, działając na podstawie art. 58 par. 1 pkt 6 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r., poz. 329). Zauważyć przy tym należy, że niniejsze postanowienie nie narusza zasady związania sądu prawomocnym orzeczeniem wydanym przez sąd cywilny. Jak wynika z akt sprawy, strona skarżąca wniosła pozew do Sądu Rejonowego o wydanie spornego samochodu. Pozew ten został odrzucony postanowieniem z dnia 31.03.2021 r. (sygn. akt [...]), a wniesione od tego rozstrzygnięcia zażalenie zostało oddalone postanowieniem Sądu Okręgowego z 4.08.2021 r. (sygn. akt [...]). Wyrażonym w uzasadnieniu tego orzeczenia stanowiskiem, że odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna przyjąć formę decyzji administracyjnej – sąd orzekający w tej sprawie nie był związany. W orzecznictwie utrwalony jest bowiem pogląd, że moc wiążąca orzeczenia odnosi się tylko do treści jego sentencji, a nie uzasadnienia (wyrok SN z 8.06.2005 r., V CK 702/04). Nie mają zatem mocy wiążącej ani poglądy prawne wyrażone w uzasadnieniu orzeczenia (wyrok SN z 13.03.2008 r., III CSK 284/07), ani motywy i ustalenia faktyczne zawarte w uzasadnieniu (wyrok SN z 15.11.2007 r., II CSK 347/07). Według Sądu Najwyższego przedmiotem prawomocności materialnej jest bowiem ostateczny rezultat rozstrzygnięcia, a nie przesłanki, które do niego doprowadziły. O zwrocie skarżącej spółce uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na zasadzie art. 232 par. 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 2 postanowienia).