III SAB/Kr 30/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Asesor WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi E. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania postanowienia; II. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie dopuściło się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu; III. stwierdza, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. w pozostałym zakresie skargę oddala; V. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącej E. S. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Postanowieniem z dnia 14 listopada 2022 r. Wójt Gminy B. odmówił wszczęcia postępowania na wniosek E. S. (dalej jako: skarżąca) o rozgraniczenie wskazanych w tym postanowieniu nieruchomości. Zażalenie na ww. postanowienie skarżąca wniosła w dniu 18 listopada 2022 r. Zażalenie to organ I instancji przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Krakowie (dalej też jako: organ) za pismem z dnia 25 listopada 2022 r. (data wpływu do organu – 28 listopada 2022 r.). Pismem z dnia 3 marca 2023 r. (data wpływu do organu – 6 marca 2023 r.) skarżąca wystosowała ponaglenie w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania administracyjnego w przedmiocie rozpoznania jej zażalenia z dnia 28 listopada 2022 r. Następnie w dniu 7 marca 2023 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w przedmiocie rozpatrzenia jej zażalenia z dnia 18 listopada 2022 r., domagając się przy tym zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, podjęcia środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwiania spraw w przyszłości oraz zobowiązania organu do niezwłocznego wydania postanowienia w związku ze złożonym zażaleniem z dnia 18 listopada 2022 r. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że zgodnie z rozmową telefoniczną z pracownikiem dziennika podawczego dokumenty dotyczące przedmiotowego zażalenia Kolegium otrzymało w dniu 28 listopada 2022 r. i pomimo upływu 3 miesięcy i 5 dni od otrzymania dokumentów do dnia wniesienia skargi organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy, naruszając tym samym – zdaniem skarżącej – art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a."). Skarżąca podniosła również, że pomimo licznych ponaglających rozmów telefonicznych do dnia wniesienia skargi nie przedstawiono nawet żadnego konkretnego terminu załatwienia sprawy. Dodatkowo skarżąca nadmieniła, iż wniosek o rozgraniczenie został złożony do organu I instancji w dniu 1 marca 2022 r., a więc ponad rok wcześniej. W ocenie skarżącej organ I instancji, pomimo ciążącego na nim obowiązku przeprowadzenia postępowania dotyczącego rozgraniczenia uchyla się jednak od tego obowiązku, lekceważąc prawa strony domagającej się czynności organu. Zdaniem skarżącej, takie działanie jest sprzeczne z zasadą wskazaną w art. 12 i art. 8 k.p.a. i ogranicza tym samym zaufanie do organów administracji publicznej, zaś Kolegium nie podejmując żadnych czynności zmierzających do szybkiego załatwienia sprawy tylko pogłębia brak zaufania do władzy publicznej. Skarżąca podkreśliła również, że w dniu 3 marca 2023 r. złożyła ponaglenie, które nie przyniosło jednak oczekiwanych skutków, wobec czego – w jej ocenie – wniesiona przez nią skarga jest w pełni zasadna i konieczna. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej odrzucenie, względnie oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ motywując wniosek o odrzucenie skargi wskazał, że jego zdaniem została ona złożona bez uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, które zgodnie z art. 52 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi musi poprzedzać złożenie skargi na bezczynność. W ocenie organu nie można bowiem uznać za wyczerpanie środków zaskarżenia złożenie skargi na bezczynność dnia następnego po złożeniu ponaglenia. W tym zakresie Kolegium zwróciło uwagę, że ponaglenie zostało złożone przez skarżącą w dniu 6 marca 2023 r. (data wpływu do organu), zaś skarga na bezczynność została złożona osobiście w Kolegium w dniu 7 marca 2023 r. Tymczasem, zdaniem organu, dopiero po rozpatrzeniu środka zaskarżenia (ponaglenia) w terminie 7 dni można skutecznie złożyć skargę. Podniesiono bowiem, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że dopuszczenie możliwości jednoczesnego wnoszenia skargi na bezczynność i ponaglenia podważałoby racjonalność ustawodawcy, który wprowadzając do k.p.a. instytucję ponaglenia wyposażył stronę w dodatkowy instrument mający na celu dyscyplinowanie organów administracji w zakresie sprawności i szybkości załatwienia sprawy. Jednocześnie jednak organ zaznaczył, że na wypadek gdyby Sąd nie podzielił wyżej zaprezentowanego poglądu, wnosi o oddalenie skargi, jako że nie pozostaje w bezczynności, wobec tego, iż na skutek rozpatrzenia ww. zażalenia wydał w dniu 9 marca 2023 r. postanowienie, którym utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a."), kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Skarżąca wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie. Wniesienie skargi zostało poprzedzone stosownym ponagleniem. Ponaglenie skarżąca wniosła w dniu 6 marca 2023 r., a skargę w dniu następnym, 7 marca 2023 r. Dopełniono zatem wymogu, o którym mowa w art. 53 § 2a p.p.s.a. Pojęcie bezczynności zdefiniowane jest w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000; dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a.") normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z tym przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Z kolei pojęcie przewlekłości postępowania zostało także zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez sformułowanie: "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Z przewlekłością w prowadzonym postępowaniu mamy do czynienia zatem wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi pewne czynności w sprawie, ale są to czynności pozorne, nie zmierzające do załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie postawić zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 września 2022 r., II SAB/Wr 522/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej w skrócie "CBOSA"). Terminy załatwienia spraw przez organ administracji zostały określone w art. 35 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 569 i 1002), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Natomiast stosownie do treści art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Z akt sprawy wynika, że w dniu 28 listopada 2022 r. do SKO w Krakowie wpłynęło zażalenie skarżącej na postanowienie Wójta Gminy B. z dnia 14 listopada 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek E. S. o rozgraniczenie wskazanych w tym postanowieniu nieruchomości. Zażalenie to zostało rozpoznane postanowieniem z dnia 9 marca 2023 r., wydanym po wniesieniu niniejszej skargi. Przy ocenie niniejszej sprawy należy mieć zatem na uwadze fakt ustania bezczynności. Rozpoznając skargę w tym przedmiocie sąd orzeka biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w dacie wydania orzeczenia. Jeżeli po zainicjowaniu postępowania sądowego, przed dniem orzekania, bezczynność ta ustała, nawet jeśli miało to miejsce z przekroczeniem ustawowych terminów, wówczas organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed datą orzekania zostało już podjęte. Skoro przed dniem wyrokowania zostało wydane postanowienie w wyniku rozpoznania zażalenia, bezczynność organu ustała, a orzekanie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania postanowienia stało się bezprzedmiotowe. W tym zakresie Sąd w punkcie I wyroku umorzył postępowania sądowoadministracyjne w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Podjęcie przez organ działania po wniesieniu skargi na bezczynność nie zwalnia jednak sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie stwierdzenia, czy istniała przewlekłość postepowania i czy bezczynność i przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie bezczynność i przewlekłość postepowania SKO w Krakowie nie miała takiego charakteru. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest bowiem wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być nie tylko znaczne i niezaprzeczalne, ale również musi być w oczywisty sposób nacechowane brakiem woli załatwienia sprawy oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Z rażącym charakterem bezczynności mamy do czynienia, gdy okres zaniechania jest długotrwały, zaniechanie to jest celowe lub zamierzone przez organ, ewentualnie wynika z innych niepodlegających akceptacji przyczyn. Przekroczenie wynikającego z art. 35 § 3 k.p.a. miesięcznego terminu do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym nie było znaczne (wynosiło nieco ponad 2 miesiące). Sąd nie dopatrzył się podstaw do uznania, iż w sprawie zaistniał przypadek rażącego lekceważenia przez SKO zażalenia skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W rezultacie, w oparciu o treść art. 149 § 1a p.p.s.a., orzeczono jak w pkt III sentencji wyroku. Z tego względu Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia z urzędu organowi grzywny czy przyznania od organu sumy pieniężnej na rzecz strony skarżącej i w tym zakresie żądania skargi oddalił. Skarga wniesiona została 7 marca 2023 r., natomiast ponaglenie dzień wcześniej – 6 marca 2023 r. Skarga została zatem poprzedzona ponagleniem i nie istniała przesłanka do jej odrzucenia. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w zw. z art. 210 § 2 p.p.s.a., w ten sposób, że zasądzono na rzecz skarżącej kwotę 100 zł, na którą składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 100 zł. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.).