III SAB/Kr 3/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Karcz (spr.) Sędziowie WSA Katarzyna Marasek-Zybura WSA Ewa Michna po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. K. na bezczynność i przewlekłość Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji o odmowie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko K. K. I. stwierdza bezczynność Prezesa Zakłądu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie rozpoznania odwołania, II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do rozpoznania odwołania, IV. oddala skargę w pozostałym zakresie.

W sprawie niniejszej M. K. (dalej: Skarżący) złożył w dniu 1 lutego 2025r. o godz. 0:21 za pośrednictwem systemu informatycznego wniosek o świadczenie wychowawcze na dzieci M. i K. K., na okres świadczeniowy 2025/2026. W tym samym dniu tj. 1 lutego 2024 r. ale o godz. 0:10 (11 minut wcześniej) analogiczny wniosek złożyła matka dzieci z tym, że jej wniosek dotyczył dziecka K. K. Z uwagi na wpływ wniosku od dwóch uprawnionych osób Zakład Ubezpieczeń Społecznych Centrum Obsługi Świadczeń dla Rodzin (dalej: organ I instancji) wezwał w dniu 17 lutego 2025 r. oboje rodziców o dostarczenie dokumentów potwierdzających sprawowanie wyłącznej lub naprzemiennej opieki nad dzieckiem, a jeśli nie posiadają takiego dokumentu, do złożenia pisemnego oświadczenia, wskazującego jak sprawowana jest opieka nad ww. dzieckiem. W dniu 20 lutego 2025 r. matka dziecka oświadczyła, że w dalszym ciągu toczy się postępowanie sądowe w sprawie sprawowania opieki nad małoletnim K. K. a koszty związane z wychowaniem syna ponosi matka, ponieważ dziecko zamieszkuje z nią. Skarżący w dniu 7 marca 2025 r. w odpowiedzi na wezwanie oświadczył natomiast, że nie może dostarczyć żądanych dokumentów, ponieważ nie zostały one wydane wskazując jednocześnie, że zgodnie z wolą dziecka, sprawuje z matką dziecka naprzemienną opiekę nad dzieckiem. W dniu 3 czerwca 2025 r. organ I instancji wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie o przeprowadzanie wywiadu środowiskowego z każdym z rodziców. Z przeprowadzonych wywiadów wynika, iż opieka sprawowana jest naprzemiennie. W dniu 5 sierpnia 2025 r. organ I instancji poinformował Skarżącego o przyznaniu świadczenia wychowawczego na dziecko M. K., w pełnej wysokości i na pełny okres świadczeniowy, natomiast w odniesieniu do dziecka K. K., decyzją z tego samego dnia tj. 05 sierpnia 2025r. odmówił Skarżącemu prawa do świadczenia wychowawczego z uzasadnieniem, że Skarżący nie sprawuje faktycznej opieki nad dzieckiem, bo na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez MOPS organ ustalono, że dziecko zamieszkuje z matką. Skarżący w dniu 3 września 2025 r. odwołał się od tej decyzji do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy). Po upływie dwóch miesięcy od wniesienia odwołania Skarżący pismem z dnia 12 listopada 2025 r. wniósł ponaglenie a następnie w dniu 24 listopada 2025 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność organu odwoławczego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie bezczynności organu odwoławczego i przewlekłości postępowania, 2. zobowiązanie organu odwoławczego do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od doręczenia wyroku, 3. stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłość postępowania stanowiły rażące naruszenie prawa, 4. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, Uzasadniając skargę uwypuklił, że choć odwołanie od niekorzystnej dla niego decyzji organu I instancji złożył w dniu 3 września 2025 r. to mimo ponaglenia organ odwoławczy do dnia wniesienia skargi tj. 24 grudnia 2025 r. nie rozpatrzył jego odwołania i nie wskazał terminu załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o umorzenie postępowania wobec wydania przez organ odwoławczy w dniu 3 grudnia 2025 r. decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania Skarżącemu świadczenia wychowawczego na dziecko K. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje: Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym albowiem w myśl art. 119 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2026.143 dalej: p.p.s.a.) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli 1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania; 2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy; 3) przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania; 5) decyzja została wydana w postępowaniu uproszczonym, o którym mowa w dziale II w rozdziale 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W dalszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sądowa kontrola legalności sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Stosownie przy tym do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty tam określonej (art. 149 § 2 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, sąd oddala skargę w całości lub w części na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przechodząc do sedna. Wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalne wówczas, gdy strona przed wniesieniem skargi wniosła do organu ponaglenie, wyczerpując przysługujący jej środek zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Spełnienie wymogu wyczerpania środków zaskarżenia następuje już w chwili złożenia ponaglenia w organie (por. postanowienia NSA z 8 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2654/13, Lex nr 1398173; z 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1210/18, Lex nr 2520783). W sprawie niniejszej ten wymóg formalny został spełniony, gdyż Skarżący poprzedził skargę ponagleniem (art. 37 § 1 k.p.a.), które skierował do Prezesa ZUS pismem z dnia 12 listopada 2025 r. W kolejności wskazać należy, że organy administracji publicznej zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego - w szczególności powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia albowiem powinność ta wynika ze sformułowanej w art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 z późn. zm., dalej: k.p.a.) zasady szybkości postępowania. Zasada ta służy ochronie interesu społecznego oraz interesu jednostki, a jej realizacja gwarantowana jest przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy, ustanawiającymi środki ochrony przed przewlekłością i bezczynnością organów administracji publicznej, a także statuującymi odpowiedzialność pracownika organu administracji publicznej. Generalnie, sprawy w postępowaniu administracyjnym powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.), zaś w postępowaniu odwoławczym - nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminu powyższego nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 285, 1860 i 2699), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.) Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż te określone m.in. w art. 35 § 3 k.p.a. Przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. 2024, poz. 1576; dalej: ustawa) nie określają innych, niż wynikające z k.p.a., terminów zakończenia postępowania w sprawie o świadczenie wychowawcze (w tym postępowania odwoławczego). Z art. 28 ust. 1 ustawy wynika, że w sprawach w niej nieuregulowanych stosuje się przepisy k.p.a. z zastrzeżeniem ust. 2 oraz z zastrzeżeniem, że organem wyższego stopnia w stosunku do ZUS jest Prezes ZUS. Jak wynika z akt sprawy odwołanie od decyzji ZUS skarżący wniósł 3 września 2025 r. Odwołanie powinno było zostać więc rozpatrzone przez Prezesa ZUS do 3 października 2025 r. (vide: art. 57 § 3 k.p.a.), względnie w innym terminie wskazanym przez ten organ na mocy art. 36 § 1 i 2 k.p.a. Organ jednak ani nie załatwił sprawy w terminie ustawowym, ani też nie skorzystał z dyspozycji art. 36 § 1 i 2 k.p.a., tj. nie przedłużył upływającego terminu i nie poinformował o tym skarżącego. Faktycznie – co wynika z odpowiedzi na skargę - Prezes ZUS rozpoznał odwołanie dopiero 3 grudnia 2025 r. Nie budzi zatem wątpliwości, że Prezes ZUS pozostawał w bezczynności w chwili wniesienia skargi na bezczynność, co miało miejsce 24 listopada 2025 r. Okoliczności te przesądzają o zasadności skargi na bezczynność Prezesa ZUS w rozpoznaniu odwołania skarżącego od decyzji ZUS z dnia 5 sierpnia 2025 r. i dlatego sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził tę bezczynność. Jednocześnie w ocenie Sądu bezczynność Prezesa ZUS nie miała charakteru rażącego. Jak wskazuje się w orzecznictwie, dla ustalenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa konieczne jest stwierdzenie, że przekroczenie ustawowych terminów w załatwieniu sprawy jest znaczne i niezaprzeczalne, pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia, powiązane z niezastosowaniem trybu informowania strony o powodach niezałatwienia sprawy w terminie oraz niewyznaczeniem nowego terminu jej rozpatrzenia, jak też brakiem okoliczności wyłączającej możliwość przypisania organowi zawinienia za bezczynność. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działania (zaniechania organu), które można interpretować jako unikanie podjęcia rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw podmiotu domagającego się czynności (vide m.in. wyroki: z 13 listopada 2007 r., sygn. akt I SAB/Wa 406/17; z 7 czerwca 2016 r., II OSK 1810/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem w sprawie niniejszej Prezes ZUS owszem uchybił terminowi z art. 35 § 3 k.p.a. i nie wykonał obowiązku informacyjnego z art. 36 § 1 k.p.a., co należy ocenić negatywnie. Jednakże skala opóźnienia, oceniana na tle charakteru sprawy dotyczącej sporu rodziców co do sposobu sprawowania opieki nad dzieckiem w sprawie świadczenia wychowawczego, nie uzasadniała przyjęcia kwalifikowanej postaci naruszenia prawa. Dla takiej oceny konieczne jest bowiem stwierdzenie uchybienia szczególnie jaskrawego, oczywistego i poważnego, czego w realiach niniejszej sprawy Sąd nie stwierdził i z tego względu Sąd na podstawie art. 149 §1a p.p.s.a. orzekł jak sentencji. Powyższe nie wyczerpuje tematu, bo jak wyżej wskazano celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do uzyskania takiego działania organu, które załatwi (rozpozna) wniosek (żądanie) Skarżącego. Tylko więc wówczas, gdy w momencie wnoszenia skargi na bezczynność oraz w momencie orzekania przez sąd istnieje (trwa nadal) stan bezczynności, sąd może w wyroku sformułować zobowiązanie organu do załatwienia wniosku (żądania) – na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu, ale przed jej rozpoznaniem przez sąd administracyjny, organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności brak jest podstaw do wydawania wyroku zobowiązującego. W takim przypadku zastosowanie znajduje regulacja art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., tj. postępowanie ze skargi na bezczynność w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowej w tej części. Kwestię tę przesądziła uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r. (I OPS 6/08). W sprawie niniejszej stan bezczynności ustał w związku z wydaniem przez Prezesa ZUS w dniu 3 grudnia 2025 r. decyzji kończącej postępowanie odwoławcze. Okoliczność tę sąd był zobowiązany uwzględnić przy wyrokowaniu umarzając postępowanie w zakresie zobowiązania Prezesa ZUS do załatwienia odwołania skarżącego od decyzji ZUS z 5 sierpnia 2025 r. na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 27 lutego 2020 r., II OSK 2423/19). Sąd nie podzielił stanowiska Skarżącego co do tego, że w sprawie zachodziły jednocześnie bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. I tak, bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie rozpatrzono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie trwa dłużej, niż jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Przewlekłość to zatem nie tylko długotrwała bezczynność, ale także sytuacja, w której organ np. mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. I GSK 631/20, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). W okolicznościach niniejszej sprawy zasadnicze uchybienie Prezesa ZUS polegało na niewydaniu decyzji w ustawowym terminie, a więc na pozostawaniu w stanie bezczynności. Materiał przedstawiony w sprawie nie dawał dostatecznych podstaw do odrębnego przyjęcia, że Prezes ZUS prowadził postępowanie odwoławcze w sposób przewlekły, rozumiany jako podejmowanie czynności pozornych lub rozciągniętych ponad obiektywną potrzebę. Sam fakt przekroczenia terminu do rozpoznania odwołania nie uzasadniał automatycznie stwierdzenia obu tych postaci naruszenia w związku z czym Sąd w tym zakresie nie uwzględnił skargi orzekając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Odnosząc się zaś na koniec do wniosku skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania wskazać należy, że w myśl art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W niniejszej sprawie skarżący nie poniósł jednak żadnych kosztów sądowych, bowiem zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. strona skarżąca działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu pomocy i opieki społecznej nie ma obowiązku uiszczenia kosztów sądowych.