III SAB/Kr 2/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędzia WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2023 r. sprawy ze skargi A. M. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 29 kwietnia 2022 r. 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie wniosku A. M. z dnia 29 kwietnia 2022 r., 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz A. M. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia 29 kwietnia 2022 roku (które wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie w dniu 25 maja 2022 roku) A. M. (dalej: skarżąca) wniosła o: 1. stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z dnia 8 lutego 2022 roku, 2. stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z dnia 8 lutego 2022 roku, 3. stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z dnia 8 lutego 2022 roku, z uwagi na wydanie ww. decyzji z rażącym naruszeniem prawa, przez naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz o wstrzymanie wykonania ww. decyzji do czasu prawomocnego zakończenia postępowania. Wezwaniem z dnia 21 listopada 2022 roku SKO w Krakowie zwróciło się do skarżącej o podanie adresów zamieszkania lub adresów do korespondencji wszystkich właścicieli lub współwłaścicieli lokali znajdujących się w budynku pod adresem ul. [...] w K. W tym samym dniu SKO w Krakowie wydało postanowienie w sprawach o sygnaturach SKO.NA/4130/17/2022, SKO.NA/4130/19/2022 i SKO.NA/4130/21/2022 w którym zdecydowało o wstrzymaniu wykonania ww. decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 8 lutego 2022 roku. W sprawie wniesione zostało ponaglenie z dnia 16 listopada 2022 r., które wpłynęło do SKO w Krakowie w dniu 28 listopada 2022 r., w którym wniesiono o: 1. stwierdzenie bezczynności SKO w Krakowie, w związku z nie dotrzymaniem terminu załatwienia sprawy (art. 35 k.p.a.) i nie wyznaczeniem terminu dodatkowego (art. 36 § 1 k.p.a.); 2. zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 7 dni od dnia wydania postanowienia; 3. stwierdzenie, że bezczynności dopuszczono się z rażącym naruszeniem prawa, 4. zobowiązanie organu do wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności lub przewlekłości. Skarżąca w ponagleniu podniosła, że do momentu złożenia ponaglenia nie otrzymała żadnej merytorycznej informacji w przedmiocie rozpatrzenia sprawy, nie została również poinformowana o nie załatwieniu sprawy w terminie, ani o przyczynie zwłoki, jak również o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. Dnia 5 grudnia 2022 roku do SKO w Krakowie wpłynęła skarga z 24 listopada 2022 r. na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania skierowana do WSA w Krakowie, w której zawarto następujące zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego: art. 12, art. 35 § 1-3 i art. 36 § 1-2 k.p.a. poprzez działanie wbrew zasadzie szybkiego prowadzenia postępowania, przekroczenie terminów na załatwienie sprawy i nie wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy oraz art. 61 § 1, § 3 i § 4 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania w sprawie mimo doręczenia przez stronę żądania wszczęcia. W konsekwencji strona wniosła o: stwierdzenie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postepowania przez SKO w Krakowie; zobowiązanie do załatwienia sprawy i wydania stosownej decyzji w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności lub przewlekłości oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 4 000 zł. W dniu 11 stycznia 2023 roku SKO w Krakowie nadesłało odpowiedź na skargę, w której wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a."; stanowi o tym art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy. Zgodnie z przepisem art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Na wstępie zaznaczyć należy, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania stanowią odrębne instytucje prawne, a w złożonej skardze jednocześnie zarzucono organowi naruszenie organowi zarówno bezczynność, jak i przewlekłość. A skoro tak, to skargi te (chociaż zawarte w jednym piśmie procesowym) powinny być poprzedzone adekwatnymi do ich przedmiotu ponagleniami (odnoszącymi się odpowiednio do przewlekłego prowadzenia postępowania oraz do bezczynności organu - zgodnie z ustawowymi definicjami tych pojęć). Mając na uwadze, że ponaglenie z dnia dotyczyło w swej istocie bezczynności SKO w Krakowie, a także ustawową definicje tego pojęcia Sąd uznał, że złożona skarga dotyczy bezczynności tego organu. Wskazać należy, że z bezczynnością organu mamy do czynienia w sytuacji, gdy w prawnie ustalonym terminie właściwy organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z art. 35 § 3 k.p.a. wynika zaś, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, o czym stanowi art. 35 § 5 k.p.a. Celem skargi na bezczynność jest zatem spowodowanie usunięcia stanu bezczynności, poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podkreślić należy, że rozpoznając skargę na bezczynność Sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, a zatem czy organ podjął stosowne czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. Nie mają natomiast znaczenia przyczyny, z powodu których nie podjęto właściwego aktu lub czynność nie została dokonana. Bez znaczenia pozostaje również to, czy bezczynność organu jest zawiniona lub nie, czy też wynika z przeświadczenia, że akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać podjęte. Wydanie przez organ decyzji, bądź innego aktu tamującego, czy wstrzymującego bieg postępowania, wyklucza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność. Z przedstawionych Sądowi akt postępowania wynika, że do chwili wyrokowania SKO w Krakowie nie zakończyło postępowania wszczętego wnioskiem skarżącej z dnia 29 kwietnia 2022 roku decyzją lub innym aktem wstrzymującym bieg postępowania. Zatem zaistniała przesłanka z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności. Zaznaczyć przy tym należy, że jak wynika z akt administracyjnych SKO w Krakowie nie posiada adresów zamieszkania lub adresów do korespondencji wszystkich właścicieli lub współwłaścicieli lokali znajdujących się w budynku pod adresem ul. [...] w K. – co uniemożliwia zawiadomienie tych podmiotów o toczącym się postępowaniu administracyjnym oraz zakończenie postępowania poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Organ administracyjny powinien więc podjąć wszelkie niezbędne w tym zakresie kroki zmierzające do ustalenia aktualnych danych adresowych właścicieli lub współwłaścicieli lokali w budynku przy ul. [...] w K. (ewentualnie ich następców prawnych) albo do ustanowienia kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu. Dlatego też w świetle przedstawionego Sądowi materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie sposób nakazać organowi wydania decyzji w zakreślonym terminie. Jednocześnie, przede wszystkim z wyżej wymienionych powodów, Sąd uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na gruncie procedury sądowoadministracyjnej pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało ustawowo zdefiniowane. Jego treść kształtowana jest a casu ad casum w orzecznictwie sądów administracyjnych. W odniesieniu do przypadków bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ w orzecznictwie NSA wskazuje się, że rażące naruszenie prawa, jako kwalifikowana postać jego naruszenia, powinno być interpretowane ściśle. Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia (por. m.in.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2331/16). Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2563/13, wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15). Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa z jednoczesnym brakiem racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2095/14). Wymienia się również oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania (wyrok NSA z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2341/15). Uprawnienie sądu do oceny rażącego charakteru bezczynności organu administracji realizuje się przez możliwość zbadania ewentualnych okoliczności szczególnych, wyróżniających kwalifikowany typ bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r. sygn. I OSK 86/16). W orzecznictwie NSA wskazuje się nadto, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (wyrok NSA z dnia 11 października 2016 r., sygn. I OSK 2011/16). Sądy administracyjne mają obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1925/16). Tymczasem, jak wskazano wyżej, organ nie mógł zakończyć w terminie sprawy wszczętej wnioskiem z dnia 29 kwietnia 2022 roku decyzją administracyjną, względu na brak danych adresowych wszystkich właścicieli lub współwłaścicieli lokali budynku przy ul. [...] w K. W pozostałej części skarga została oddalona na podstawie art.151 p.p.s.a. (punkt 3 sentencji). Odnosząc się do wniosku skarżącej obejmującego zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie do zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności, Sąd wyjaśnia, iż wydanie takiego orzeczenia wykracza poza jego kognicję określoną przez art. 149 p.p.s.a. Nakazanie wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie może zostać zawarte jedynie w rozstrzygnięciu organu wyższego stopnia zapadłym wskutek ponaglenia na niezałatwienie sprawy (art. 37 § 2 k.p.a.). Odnosząc się do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd oddalił także wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Podkreślenia wymaga, że orzeczenie o przyznaniu od organu na rzecz danego skarżącego sumy pieniężnej jest fakultatywne, zostało pozostawione uznaniu sądu. I tak Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, korzystając z możliwości uznania, nie przychylił się do zgłoszonego żądania. Stan sprawy i okoliczności nie wskazują na potrzebę przyznania skarżącej sumy pieniężnej jako środka stanowiącego pewną rekompensatę za negatywne zdarzenia, doznania, przeżycia wynikające z bezczynności organu w załatwianiu sprawy. Również skarżąca wnioskując o przyznanie sumy pieniężnej nie wykazała skutecznie, że na skutek oczekiwania na rozpoznanie wniosku doznała jakiejkolwiek krzywdy, czy poniosła jakąkolwiek szkodę. Zwłaszcza, że przedmiot niniejszego postępowania nie dotyczył bezpośrednio praw lub obowiązków skarżącej. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w punkcie 4 wyroku Sąd zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w wysokości 597 złotych (obejmujący zwrot kwoty wpisu sądowego, koszt pełnomocnika oraz opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa).