III SAB/Kr 105/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący S WSA Jakub Makuch Sędziowie WSA Ewa Michna (spr.) WSA Maria Zawadzka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 maja 2026 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków – Krowodrza Tomasza Buchańca sprawy ze skargi O. Sp. z o.o. w K. na bezczynność Wojewody Małopolskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pracę I. stwierdza, że Wojewoda Małopolski dopuścił się bezczynności w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pracę; II. stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wojewody Małopolskiego do załatwienia sprawy; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz strony skarżącej O. Sp. z o.o. w K. 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

O. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (strona skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wojewody Małopolskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenia zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla cudzoziemki – obywatelki Kolumbii (S. C.). Strona skarżąca w uzasadnieniu skargi wskazała, że pismem z 23 września 2025 r. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pracę dla ww. cudzoziemki. Organ pismem z 7 listopada 2025 r. wezwał stronę skarżącą do złożenia wyjaśnień, które zostały przesłane pismem z 25 listopada 2025 r. Strona skarżąca wskazała, że do dnia złożenia skargi na bezczynność tj. do 3 lutego 2026 r. organ pozostawał w bezczynności, nie podejmując w sprawie żadnej, dalszej czynności. Pełnomocniczka strony skarżącej zarzuciła naruszenie: - art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a. poprzez brak jakiejkolwiek aktywności organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pracę i niezałatwienie sprawy w terminach określonych w niniejszym przepisie; - art. 36 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niepoinformowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie, powodach takiego stanu rzeczy oraz niewskazaniu nowego terminu załatwienia sprawy; - art. 6 w zw. z art. 8 w zw. z art. 12 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z przepisami prawa, skutkujący utratą zaufania obywateli do władzy publicznej. Następnie pełnomocniczka wniosła o: 1) stwierdzenie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że Wojewoda Małopolski dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pracę dla cudzoziemki V. G. 2) zobowiązanie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Wojewody Małopolskiego do rozpoznania wniosku oraz wydania decyzji w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 3) stwierdzenie, na podstawie art. 149 § 1 a p.p.s.a., że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) przyznanie, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od Wojewody Łódzkiego na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 35 000 zł; 5) zasądzenie, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., od Wojewody Małopolskiego na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie. Organ potwierdził, że 23 września 2025 r. został złożony wniosek podpisany przez pełnomocnika pracodawcy. W kolejnym dniu 24 września 2025 r. wniosek został zarejestrowany (sprawie nadano znak S.C.-III.8671.1.26004.2025), a w następnym dniu tj. 25 września 2025 r. został przydzielony do sprawy referent odpowiedzialny za prowadzenie postępowania. Następnie 14 października 2025 r. wniosek został wydrukowany wraz z załącznikami i zostały założone akta papierowe. Organ potwierdził również, że pismem z 7 listopada 2025 r. strona skarżąca została wezwana o dodatkowe wyjaśnienia dotyczące przedłożonej do wniosku umowy ramowej o świadczenie usług pomiędzy stroną skarżącą a P. Sp. z o.o. Żądane wyjaśnienia zostały udzielone za pismem z 25 listopada 2025 r. przesłanym za pośrednictwem portalu praca.gov.pl. Organ wskazał, że do czasu wpływu skargi na bezczynność (3 lutego 2026 r.) strona skarżąca nie kontaktowała się z organem w celu uzyskania informacji dotyczących trwającego postępowania. Skarga była jedynym tego typu kontaktem. Organ zaznaczył, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało, że strona skarżąca posiada zaległości w płatnościach składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz zaległości w rozliczeniach podatkowych. Organ przyznawał, że strona skarżąca dołączyła do akt zaświadczenie o niezaleganiu ze składkami na ubezpieczenie społeczne, ale z dostępnych organowi informacji wynika, że za kolejne okresy – strona skarżąca nadal posiadała zaległości. Z tego powodu organ pismem z 12 lutego 2026 r. zwrócił się o przesłanie kolejnych wyjaśnień w sprawie. W odpowiedzi na wezwanie strona skarżąca przesłała zaświadczenie o niezaleganiu, dlatego organ 13 lutego 2026 r. wydał zezwolenie na pracę. Na etapie postępowania sądowoadministracyjnego Prokurator Prokuratury Rejonowej Kraków-Krowodrza Tomasz Buchaniec zgłosił swój udział w sprawie. W przedstawionym jednocześnie stanowisku Prokurator wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na niewyczerpanie obowiązku poprzedzenia skargi ponagleniem, o którym mowa w art. 37 §1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała w części na uwzględnienie ponieważ organ dopuścił się bezczynności nie podejmując po dacie otrzymania wyjaśnień przez okres ponad dwóch miesięcy, jakichkolwiek czynności w sprawie, nie informując przy tym zgodnie z art. 36 §1 k.p.a. o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy i nie wskazując nowego terminu jej załatwienia. Sąd z uwagi na podobieństwo rozstrzyganego zagadnienia powtarza motywy uzasadnienia wyroku zapadłego w sprawie skarżącej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi (wyrok z 15 kwietnia 2026 r., III SAB/Łd 8/26) z uwzględnieniem okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy. Zasadniczo, celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania organu (zwłoki) w załatwieniu sprawy administracyjnej i doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa. Zakres kontroli sądu sprowadza się więc w tym przypadku do oceny czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy w tym zakresie organ zrealizował nałożone na niego obowiązki. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd - stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Natomiast stwierdzając brak podstaw do uwzględnienia skargi, sąd orzeka o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., sąd może rozpoznać sprawę ze skargi na bezczynność w trybie uproszczonym (o co zresztą wnosił organ), na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów. W takim właśnie trybie została rozpoznana skarga złożona w niniejszej sprawie na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącej spółki o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi na podstawie art. 53 § 2b p.p.s.a. Sąd uwzględnił, że w niniejszej sprawie jej wniesienie nie było ograniczone terminem, jak również nie musiało być poprzedzone ponagleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Brak terminu do wniesienia skargi wynika wprost z art. 53 § 2b p.p.s.a. Z kolei wymóg poprzedzenia wniesienia skargi ponagleniem wyłączony został na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 20 marca 2025 r. o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 621), zgodnie z którym przepisów art. 37 k.p.a. nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa m.in. w art. 26. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie była więc dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu. Tym samym Sąd nie uwzględnił stanowiska Prokuratora o odrzucenie skargi. Przeprowadzona przez sąd kontrola legalności wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie co do zarzutu bezczynności. Wyjaśnić w pierwszej kolejności przyjdzie, że przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają, na czym polega stan bezczynności. Wykładając treść tego pojęcia przyjąć należy, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosowanej czynności. Takie rozumienie pojęcia "bezczynności" pozostaje w zgodzie z jego legalną definicją wynikającą z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., według której przez bezczynność rozumie się niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. W drugiej zaś kolejności należy zaznaczyć, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia to, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, to jest czy była rażąca. Oceniając działanie organów w kontekście bezczynności uwzględnić trzeba, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie, przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy między innymi przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, natomiast w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 285 ze zm.), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). W konsekwencji przyjąć należy, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności wówczas, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku, w prawnie ustalonym terminie, nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Bezczynność oznacza brak aktywności organu w danej sprawie, w tym również brak realizacji obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia oraz niepodejmowanie innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Zdaniem Sądu niniejsza sprawa powinna zostać załatwiona nie później niż w ciągu miesiąca. Z akt administracyjnych wynika, że wniosek o wydanie zezwolenia na pracę strona skarżąca złożyła 23 września 2025 r. Do wniosku zasadniczo załączono wymagane dokumenty, przy czym istotne w sprawie jest, że po otrzymaniu dodatkowych wyjaśnień strony skarżącej z dnia 25 listopada 2025 r. organ nie podejmował jakichkolwiek czynności w sprawie. Wojewoda wydał zezwolenie 13 lutego 2026 r., a zatem przez okres od 26 listopada 2025 r. do 13 lutego 2026 r. organ nie podejmował w sprawie czynności, które zmierzałyby do załatwienia sprawy, a przede wszystkim po 25 grudnia 2025 r. (tj. po dacie planowanego załatwienia sprawy – wskazanej w wezwaniu z 7 listopada 2025 r.) organ nie wykonał obowiązku zawiadomienia o kolejnym przedłużeniu terminu, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a. W związku z powyższym należało stwierdzić, że zaistniały okoliczności uzasadniające bezczynność Wojewody w prowadzonym postępowaniu zgodnie z art. 149 §1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I wyroku). W ocenie Sądu bezczynność ta nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa ponieważ wstępne działania (wezwanie o wyjaśnienia z 7 listopada 2025 r.) wprawdzie również zostały podjęte po upływie 30 dni od daty otrzymania wniosku o wydanie zezwolenia na pracę, ale łączny okres bezczynności nie przekroczył kilku miesięcy – co oznacza, że bezczynność nie miała rażącego charakteru (pkt II wyroku). W przekonaniu Sądu, w sprawie nie można mówić o rażącym zaniedbaniu ze strony organu, ponieważ nie zlekceważył on wniosku strony skarżącej ani nie spowodował opóźnienia w sposób celowy. Skala opóźnienia i przebieg postępowania nie uzasadniają w realiach niniejszej sprawy zakwalifikowania bezczynności jako rażącego naruszenia prawa. Sąd wziął również pod uwagę, że organ przed rozpoznaniem skargi wydał pozytywną dla strony skarżącej decyzję. Skoro organ przed rozpoznaniem skargi załatwił wniosek strony skarżącej to postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenie wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt III wyroku), z uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Odnosząc się przy tym do argumentacji organu, należy wyjaśnić, że dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z wydaniem decyzji, a w szczególności czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. W tym kontekście powoływanie się przez organ na złożenie przez stronę skarżącą na ponad 276 wniosków o wydanie zezwoleń na pracę jest o tyle niezrozumiałe, że skoro jak to sam organ zauważył, strona skarżąca świadczy usługi na rzecz innych pracodawców (jako outsourcing personelu) to siłą rzeczy składane wnioski o zezwolenie na pracę dla poszczególnych cudzoziemców będą miały powtarzalny charakter. Analiza akt sprawy potwierdza, że niewątpliwie organ przekroczył terminy przewidziane dla rozpoznania sprawy w przepisach art. 35 k.p.a., w tym maksymalny dwumiesięczny termin określony w art. 35 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, organ nie wykazał istnienia takich przeszkód, które obiektywnie uniemożliwiałyby wcześniejsze zakończenie postępowania. W ocenie Sądu opisane działania organu świadczą nie tylko o naruszeniu terminów załatwienia sprawy, ale także o ograniczeniu prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, w postępowaniu prowadzonym w sposób wnikliwy i szybki (art. 12 w zw. z art. 35 § 3 k.p.a.). Pozostają one również w sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Organ nie podejmował takich czynności, które zmierzałyby do szybkiego rozstrzygnięcia wniosku strony skarżącej. Z uwagi na brak rażącego naruszenia prawa Sąd nie znalazł podstaw do orzeczenia na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, zgodnie z żądaniem stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Wobec tego, w punkcie IV wyroku, Sąd w tym zakresie skargę oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zauważyć należy, że w uzasadnieniu skargi strona skarżąca nie przywołała żadnych szczególnych okoliczności, które uzasadniałyby przyznanie jej sumy pieniężnej, w szczególności odnoszących się do doznanej krzywdy i uszczerbku w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie. Środki prawne z art. 149 § 2 p.p.s.a. powinny być stosowane w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Poznaniu z 23 lipca 2021 r., I SAB/Po 29/20). Taki naganny przypadek zwłoki organu nie miał miejsca w rozpoznawanej sprawie z przyczyn opisanych powyżej. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., w pkt V wyroku sąd orzekł o kosztach postępowania, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej spółki w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.), zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł. Łącznie 597 zł.