III SAB/Gl 76/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędzia WSA Adam Gołuch, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 sierpnia 2026 r. sprawy ze skargi I. A. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca w celu świadczenia pracy 1) zobowiązuje Wojewodę Śląskiego do rozpoznania wniosku strony skarżącej w terminie 60 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem; 2) stwierdza, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4) oddala skargę w pozostałym zakresie.

Pismem z 22 stycznia 2026r. I.A. (dalej: Skarżący), obywatel Federalnej Republiki Nigerii złożył skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie rozpoznania jego wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Domagał się w nim zobowiązania Wojewody do wydania decyzji w sprawie w zakreślonym terminie, przyznania od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej 6 000 zł oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wniósł też o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny skargi o sygn. akt TS 176/24 oraz zapytania skierowanego do TSUE w sprawie C-254/25. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy złożył 29 maja 2025 r. W dniu 22 stycznia 2026r. wniósł ponaglenie, które pozostało bez odpowiedzi. Do dnia sporządzenia skargi nie otrzymał od organu ani decyzji, ani informacji o stanie sprawy czy terminie jej załatwienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Potwierdził, że w dniu 29 maja 2025 r. wpłynął do wniosek Skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Potwierdził także, że 4 lipca 2025r. wpłynęło ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Skargę na bezczynność Skarżący złożył pismem z 22 stycznia 2026r. Organ wskazał, że art. 100d ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 337 ze. zm., dalej: u.o.p.u.) wprowadza zawieszenie terminu załatwienia sprawy do 4 marca 2026 r., co oznacza, że bezzasadny jest zarzut bezczynności. Wskazana ustawa ma zastosowanie nie tylko do obywateli Ukrainy, ale do wszystkich wymienionych w tym przepisie postępowań dotyczących cudzoziemców. Wyjaśniając powód przedłużonego procedowania nad złożonym przez Skarżącego wnioskiem wskazał, że do organu wpływa od kilku lat ogromna, stale powiększająca się liczba wniosków pobytowych, powodująca znaczące zwiększenie obłożenia pracą poszczególnych pracowników zaangażowanych w prowadzenie postępowań administracyjnych. Ponadto pandemia COVID-19, doprowadziła do powstania zaległości i wydłużenia czasu procedowania prowadzonych spraw. Organ zwrócił również uwagę na obowiązujące przepisy art. 100c i 100 d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy określające i wydłużające zawieszenie biegu terminów dotyczących niektórych spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców prowadzonych przez wojewodów. Postanowieniem z 23 lutego 2026r. Sąd odmówił zawieszenia postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje Skarga jest częściowo uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., według którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 12 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2025, poz. 1691; dalej: k.p.a.), organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. Pojęcie bezczynności zdefiniowane zostało pośrednio w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., regulującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia na bezczynność, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zatem z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia albo nie podjął stosownej czynności materialnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Terminem załatwienia sprawy przewidzianym w przepisach szczególnych, o którym mowa w art. 35 § 4 k.p.a jest termin wynikający z art. 112a ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 1079; dalej: u.o.c.) w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku przez cudzoziemca. Stosownie do ust. 1 powołanego przepisu, decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Jednak jego ust. 2 stanowi, że termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. Zauważyć przy tym należy, że na mocy art. 1 pkt 32 ustawy z 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023r., poz. 185), do ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 103 oraz z 2022 r. poz. 2600), z dniem 1 stycznia 2023 r. został dodany art. 100d w brzmieniu: "Ust. 1. W okresie do dnia 24 sierpnia 2023 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. 2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. 3. W okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. 4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki." Następnie kolejnymi nowelizacjami art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy okres zawieszenia, o którym mowa w ust. 1 był przedłużany i na dzień wniesienia skargi upływał 4 marca 2026 r. Przepis art. 100d u.p.o.u. przedłużył więc w istocie obowiązywanie określonych w art. 100c zasad biegu terminów załatwiania spraw prowadzonych od 15 kwietnia 2022 r. do 4 marca 2026 r. Należy przy tym stwierdzić, że przepisy art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.o.p. stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, jak też tego, czy ich pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, do czego nawiązuje treść art. 1 ust. 1 u.o.p. (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2024 r. sygn. akt II OSK 3154/24). Przepisy art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.p.o.u. zezwoliły zatem na tymczasowe, tj. od 15 kwietnia 2022 r., wstrzymanie biegu terminu na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcom zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę. Innymi słowy bieg tego terminu nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. NSA w ugruntowanym już orzecznictwie stanął jednak na stanowisku, że ponad dwuletni okres od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. należy uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowań w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w ilości tych spraw powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d u.o.p.u.). Tym bardziej, że chodzi w tym przypadku o regulację szczególną, która w swoim założeniu miała mieć jedynie epizodyczny charakter. Wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może bowiem prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne" – dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności, lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. Takie rozwiązanie należy zaś ocenić krytycznie nie tylko przez pryzmat art. 45 ust. 1 Konstytucji, lecz również z punktu widzenia konstytucyjnej zasady pewności prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji. Treścią tej zasady jest bowiem gwarancja ochrony nie tylko praw nabytych, lecz również ekspektatyw. W konsekwencji NSA doszedł do przekonania, że nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej nie mogły stanowić podstawy do kolejnego – czwartego z rzędu przedłużenia obowiązywania art. 100d u.o.p.u. po dniu 30 czerwca 2024 r. W związku z tym w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw należy odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2024 r., poz. 854 dalej: "Nowela ustawy", "ustawa zmieniająca") w zakresie w jakim przedłużono do dnia 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d u.p.o.u., jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji (por. wyrok NSA z 5 sierpnia 2025 r., sygn. II OSK 2743/24 i wyroki tam powołane, dostępne w bazie CBOiS). Analogicznie należy odmówić zastosowania kolejnych zmian przepisów, przedłużających możliwość zawieszenia terminu załatwienia wniosków pobytowych na dalsze okresy. NSA uznał, że taka właśnie sytuacja, a mianowicie oczywistej sprzeczności przepisu ustawy z przepisem rangi konstytucyjnej miała miejsce w odniesieniu do art. 100d ust. 1- 4 u.o.p.u. w brzmieniu nadanym nowelą ustawy w zestawieniu z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Należy podkreślić, iż prawo do sądowej kontroli działalności administracji publicznej stanowi jeden z fundamentów demokratycznego porządku prawnego (art. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji). W świetle art. 184 Konstytucji zasadą jest, że jednostka ma prawo poszukiwania ochrony sądowej przed działaniami administracji publicznej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na uwadze przywołane regulacje konstytucyjne, trzeba przyjąć, że ewentualne wątpliwości interpretacyjne, czy jednostka może poddać kontroli sądowej określone działania administracji publicznej, należy rozstrzygać na korzyść jednostki. Prawo do sądu administracyjnego nie jest bowiem przywilejem, czy też szczególnym uprawnieniem, ale jednym z podstawowych gwarantów przestrzegania przez organy administracji publicznej porządku prawnego (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 2869/21). Tym samym rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1 - 4 u.o.p.u. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, w świetle którego cudzoziemiec nie może skorzystać z prawa domagania się (realnej) ochrony sądowej w sytuacji istniejącej opieszałości bezczynności bądź przewlekłego działania organu, jest nie do pogodzenia z ww. konstytucyjną zasadą prawa do sądu. Takie rozwiązanie, w świetle tego, że odpadła przesłanka konieczności określona w art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych (Dz.U.UE.2007.C.303.01) dalej: KPP) stanowi oczywistą sprzeczność z art. 47 KPP, który stanowi, że każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule (zdanie pierwsze). Wobec powyższego należy wskazać, że niezgodność art. 100d u.o.p.u. z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po dniu 30 czerwca 2024 r. Zatem w realiach rozpoznawanej sprawy do tego dnia ewentualna bezczynność bądź przewlekłość organu podlegała ocenie z uwzględnieniem treści art. 100d u.o.p.u., (w brzmieniu obowiązującym do tego dnia) ze wszystkimi tego konsekwencjami omówionymi szczegółowo w dotychczasowym ww. orzecznictwie NSA zapadłym w analogicznych sprawach, które skład orzekający w niniejszej sprawie respektuje i aprobuje. Poza tym zwrócić należy uwagę na kwestię ustalenia daty wszczęcia postępowania oraz wpływu tej okoliczności na termin załatwienia sprawy, a w konsekwencji także na ewentualną bezczynność organu lub przewlekłość prowadzonego postępowania. Zasadne będzie odwołanie się w tym względzie do uchwały NSA z 3 września 2013 r. sygn. akt. I OPS 2/13, zgodnie z którą skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (bądź też w art. 105 ust. 2 i art. 106 ust. 2a ustawy o cudzoziemcach) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Z dniem usunięcia braków formalnych wniosku nie następuje natomiast wszczęcie postępowania, lecz w oparciu o art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach ma miejsce rozpoczęcie biegu szczególnego terminu do wydania decyzji określonego w art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Taki stan rzeczy nie oznacza, że w okresie od złożenia wniosku (tj. od wszczęcia postępowania) do zaistnienia zdarzeń określonych w art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach organ nie musi podejmować żadnych czynności, jak choćby wezwać cudzoziemca do usunięcia braków wniosku. W kontrolowanej sprawie, po złożeniu 29 maja 2025 r., wniosku o udzielenie Skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy organ 17 czerwca 2025r. nadał sprawie numer. Następnie 30 czerwca 2025r. zarejestrował wniosek w SI Pobyt, CRKP. Od tego dnia do dnia wyrokowania organ pozostawał w bezczynności, nie podejmując już żadnych czynności w sprawie. Stwierdzić zatem należy, że niepodejmowanie przez organ czynności w sprawie wniosku o udzielenie Skarżącemu zezwolenia nosiło znamiona bezczynności i tym samym skarga została uwzględniona, o czym Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku zobowiązując organ do załatwienia wniosku w terminie 60 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem. Jednocześnie Sąd uznał, żeWojewoda dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie 2 wyroku. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. W kontrolowanej sprawie Sąd taka sytuacja nie ma miejsca. W rozpoznawanej sprawie, z taką sytuacją nie mamy do czynienia, skoro trudność w terminowym załatwianiu sprawy w przeważającej mierze wynikała ze znaczącego wzrostu liczby spraw dotyczących legalizacji pobytu załatwianych przez organ oraz niewystarczającej obsady kadrowej urzędu. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na koszty składał się wpis sądowy w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi 480 zł, określone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2026 r. poz. 118) oraz opłata od pełnomocnictwa 17 zł. Uwzględniając charakter i stopień zawiłości sprawy, nakład pracy pełnomocnika oraz okoliczność, że rozpoznawana sprawa stanowi jedną z wielu tego rodzaju zawisłych przed tut. Sądem, nie stwierdzono podstaw do zasądzenia wynagrodzenia w podwójnej wysokości wnioskowanej w skardze. Natomiast na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę w zakresie zawartego w niej żądania przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 6 000 zł. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego określonej sumy pieniężnej, a zatem - z literalnej wykładni art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, iż przyznanie stronie skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Zdaniem składu orzekającego, zasądzenie takiej kwoty wiązać powinno się ze stwierdzeniem przez oceniający sprawę sąd, że bezczynność postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie Sąd takiego rażącego naruszenia prawa się nie dopatrzył.