III SAB/Gl 59/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.K na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie przeliczenia i wypłacenia należnej emerytury postanawia: odrzucić skargę.

Pismem z dnia [...] r. [...] złożyła skargę na bezczynność organu administracji – Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i na wstępie pisma wniosła o zobowiązanie organu do uszanowania wyroków Sądu Okręgowego w G. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych oraz Sądu Apelacyjnego w K. – a tym samym wypłacenie jej należnej emerytury oraz wyrównania od dnia [...] r. oraz o ukaranie odpowiedzialnych urzędników za przewlekłość postępowania. W skardze strona opisała przebieg postępowania w sprawie i swoje działania od 2008 r., formułując szereg zarzutów pod adresem organu rentowego. W ocenie skarżącej organ rentowy celowo przedłuża postępowanie, dlatego strona domaga się doręczenia decyzji, ukarania winnych urzędników i przeliczenia emerytury. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ponieważ w sprawie tej nie pozostaje w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: w Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej określonej w skrócie, jako: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 oraz z 2019 r., poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r., poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r., poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (tak art. 3 § 2a ustawy P.p.s.a.) oraz orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (tak art. 3 § 3 ustawy P.p.s.a.). Jednocześnie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie złożona skarga dotyczy bezczynności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej w skrócie: "ZUS") w kwestii przeliczenia oraz wypłacenia skarżącej należnej emerytury. W tym miejscu należy stwierdzić, że złożenie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania możliwe jest jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Tymczasem skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje na takie czynności ZUS, jak przeliczenie (ustalenie, zaktualizowanie) wysokości wypłacanego świadczenia i na czynność wypłacania tego świadczenia. Z przepisów ustaw Prawo o ustroju sądów administracyjnych i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że to sądy administracyjne a nie sądy powszechne są właściwe do rozpoznawania spraw polegających na kontroli działalności administracji publicznej. Z przepisów rangi ustawowej może jednak wynikać, że określone sprawy prowadzone na podstawie przepisów prawa administracyjnego będą należeć do właściwości sądu powszechnego. Do takich właśnie spraw zaliczane są sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych a właściwość sądu powszechnego w takich sprawach wynika z przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Z uregulowań zawartych w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity w Dz. U. z 2021 r. poz. 423 – dalej zwana w skrócie: "usus") wynika bowiem, że postępowanie prowadzone przez ZUS ma cechy postępowania administracyjnego. Wskazać należy, że w zakresie prowadzonej działalności, o której mowa w art. 68 – 71 usus, ZUS przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej (art. 66 ust. 4 usus) i ZUS wydaje decyzje w sprawach indywidualnych (art. 83 ust. 1 usus). Tak więc mimo tego, że postępowanie prowadzone przez ZUS ma cechy postępowania administracyjnego, to stosownie do art. 83 ust. 2 usus, od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. W przepisie tym został unormowany tryb zaskarżania decyzji Zakładu w zakresie indywidualnych spraw. Wyjątki w tej materii zostały wskazane w art. 83 ust. 4 usus. W myśl tego przepisu, od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a także od decyzji w sprawie wykreślenia zastawu skarbowego z rejestru, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. W konsekwencji tylko i wyłącznie w tej kategorii spraw istnieje kognicja sadu administracyjnego. Reasumując, właściwość sądów administracyjnych w sprawach ubezpieczeń społecznych, określona w art. 83 ust. 4 usus dotyczy skarg na decyzje: - przyznające lub odmawiające przyznania świadczenia w drodze wyjątku; - w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne; - w sprawie wykreślenia zastawu skarbowego z rejestru. Tymczasem stanowiące przedmiot skargi w niniejszej sprawie kwestie przeliczenia emerytury oraz wypłacania świadczenia emerytalnego skarżącej (a w konsekwencji bezczynność organu rentowego w tych kwestiach) z pewnością nie mieszczą się w katalogu spraw określonych w art. 83 ust. 4 usus. Wskazać należy, że wyliczenie spraw w art. 83 ust. 4 usus jest enumeratywne i stanowi katalog zamknięty, który nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Tylko w wymienionych w art. 83 ust. 4 usus sprawach właściwe są sądy administracyjne. Z analizy art. 83 ust. 1 i ust. 4 usus wynika, że każda decyzja wydana przez Zakład w indywidualnej sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych podlega zaskarżeniu do sądu powszechnego, a jedyne odstępstwa dotyczą decyzji, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 83 ust. 4 usus. Sprawy wskazane w tym ostatnim przepisie, w drodze wyjątku, pozostają sprawami administracyjnymi w znaczeniu materialnym i formalnym. W konsekwencji decyzje w nich wydane podlegają kognicji sądów administracyjnych. W przepisie tym ustawodawca zatem wprost uregulował wyłączenie kognicji sądu powszechnego w sprawach ubezpieczeniowych. Innymi słowy, tryb odwoławczy do sądu powszechnego odnosi się do wszystkich decyzji Zakładu "w zakresie indywidualnych spraw", jedynie przykładowo wymienionych w art. 83 ust. 1 usus. Katalog bowiem decyzji, o których mowa w tym przepisie, wydawanych przez Zakład w zakresie indywidualnych spraw jest katalogiem otwartym. Świadczy o tym użyty w art. 83 ust. 1 usus zwrot "w szczególności". Kontroli sądów powszechnych nie podlegają natomiast tylko te decyzje, które zostały wyraźnie wskazane jako niepodlegające odwołaniu, czyli decyzje wymienione w art. 83 ust. 4 usus. Tylko w tak wąskim zakresie, jaki został ustalony w art. 83 ust. 4 usus, dopuszczalna jest droga sądowoadministracyjna (tak w postanowieniu NSA z dnia 10 lutego 2021 r., sygn. akt: I GSK 1814/20). Wobec powyższego przyjąć należało, że złożona w niniejszej sprawie skarga, jako nie odnosząca się do żadnej ze wskazanych wyżej kategorii spraw zawartych w art. 83 ust. 4 usus, wykracza poza zakres właściwości sądów administracyjnych. Sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych należą bowiem do spraw cywilnych, podlegających rozpoznaniu w postępowaniu przed sądem powszechnym według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego (art. 4778 i nast. K.p.c.). Dlatego też tutejszy Sąd nie jest uprawniony do kontroli jakichkolwiek działań ZUS podejmowanych w tych sprawach. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., skargę należało odrzucić.