III SAB/Gl 161/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Asesor WSA Adam Pawlyta, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Wójta Gminy O. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę.

Przedmiotem skargi M. P. (dalej: wnioskodawca lub skarżący) jest bezczynność Wójta Gminy O. (dalej: organ administracji lub Wójt) w kwestii dostępu do informacji publicznej. Stan sprawy przedstawia się następująco: Wnioskodawca pismem z 30 listopada 2025 r., złożonym elektronicznie, na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Wójta Gminy O. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie skanu prowadzonego przez urząd Rejestru umów odnośnie danych za miesiąc listopad 2025 r. Domagał się uwzględnienia przez organ powołanych we wniosku wyroków NSA i WSA w Gliwicach. W dniu 11 grudnia 2025 r. Wójt skierował do wnioskodawcy (elektronicznie) pismo wraz z obszernym uzasadnieniem, w którym wskazał, że złożenie przedmiotowego wniosku stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej, zatem brak jest podstaw do jego rozpatrzenia. Organ wskazał, że w okresie od 2015 r. do 30 listopada 2025 r. wpłynęło do Urzędu Gminy około 2222 wniosków pochodzących od wnioskodawcy z wielu adresów e-mailowych, które składane są wyłącznie w celu zakłócenia funkcjonowania organów gminy. Takie działanie w ocenie organu jest zamierzonym działaniem wnioskodawcy rażąco sprzecznym z celami ustawy, która wykorzystywana jest do zakłócania, dezorganizowania, a nawet poniżania co nie może być objęte ochroną prawną. Organ zauważył, że wnioskodawca notorycznie, co miesiąc składa wnioski o udostępnienie skanu prowadzonego przez Urząd rejestru umów oraz skanów umów od roku 2020 co jest ukierunkowane na nękanie i dezorganizację pracy organów gminy. Organ przywołał orzecznictwo sądowoadministracyjne, które w przypadkach takich wniosków wskazują, że nie można ich kwalifikować jako dostępu do informacji publicznej bowiem stanowią nadużycie prawa. Pismem z 10 lutego 2026 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy O. w zakresie nierozpatrzenia jego wniosku z 30 listopada 2025 r. Zarzucił organowi naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez niezastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek i tym samym naruszenie prawa człowieka do otrzymywania informacji; 2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niezałatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie ustawowo przewidzianym; 3) art. 107 § 1 pkt. 8 w zw. z art. 39 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024r. poz. 572; dalej: k.p.a.) poprzez przesłanie na adres Skarżącego pisma z obrazem podpisu, a więc nie spełniającym wymogów decyzji administracyjnej. Wobec powyższego Skarżący wniósł o stwierdzenie, że doszło do bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku poprzez jego udostępnienie w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu, w ujęciu tabelarycznym przedstawił aktywność skarżącego, a w szczególności ilość i rodzaj składanych do organu wniosków o udostępnienie informacji publicznej w poszczególnych latach 2018-2025. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skargę należało oddalić. Zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej "p.p.s.a.") sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) lub stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Należy wyjaśnić, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zatem celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przy czym prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Konkretyzacja tak kształtującego się konstytucyjnego prawa do informacji publicznej znajduje wyraz w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p."), regulującej zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazując, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. W świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W myśl art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej" (ust.1). Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (ust. 2). Stosownie do art. 3 ust. 1 i 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2) wglądu do dokumentów urzędowych; 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (ust. 1). Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (ust. 2). Z kolei, w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje co do zasady bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei, w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., następuje w drodze decyzji administracyjnej. Zatem organ do którego wniesiono wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w sytuacji, gdy organ nie jest w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej, powinien udzielić pisemnej odpowiedzi wyjaśniającej, że nie jest w posiadaniu informacji. Skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności Wójta Gminy O. w rozpoznaniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z 30 listopada 2025 r. W sprawie nie budzi wątpliwości i nie jest sporne że podmiot, do którego zostało skierowane żądanie udostępnienia informacji jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.). Wskazując na ww. przepisy, skoro wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony 30 listopada 2025 r., ustawowy 14 dniowy termin ustosunkowania się do wniosku upływał 14 grudnia 2025 r. Wójt udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego (elektronicznie) 11 grudnia 2025 r., czyli w ustawowym terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Wprawdzie pismo to nie zostało nazwane decyzją, ale w ocenie Sądu wyczerpuje stanowisko organu w przedmiocie odmowy udzielenia żądanych informacji ze względu na nadużycie prawa do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 grudnia 2025 r. w sprawie o sygn. III OSK 745/25 bardzo szeroko odniósł się do kwestii nadużycia prawa. W szczególności wskazał, że w orzecznictwie i doktrynie podnosi się, iż nadużycie prawa podmiotowego do informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy dany podmiot wnioskuje o udostępnienie informacji publicznej w celu innym, aniżeli chęć zachowania jawności życia publicznego, czy uzyskania informacji mającej znaczenie dla większej liczby osób. Nadużycie to z reguły ma miejsce wówczas, gdy żądana informacja ma znaczenie wyłącznie indywidualne, będąc istotną tylko z perspektywy wnioskodawcy. Wprawdzie z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej, to jednak należy mieć na uwadze, że istotną przeszkodą w diagnozowaniu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej może być nieznajomość motywów, jakimi kieruje się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej. (...) brak jest jakichkolwiek podstaw domagania się od takiego podmiotu wyjaśniania powodów, dla których chce on skorzystać z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego art. 2 ust. 2 u.d.i.p.). Skoro jednak dla stwierdzenia nadużycia tego prawa niezbędne jest ustalenie pozorowania realizacji wartości leżących u jego podstaw, to konieczne jest poznanie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Ustaleń w tym zakresie można dokonywać w oparciu o ocenę okoliczności faktycznych danej sprawy (ad casum), w tym treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pomocne może być także stanowisko podmiotu występującego z wnioskiem dostępowym prezentowane w innych pismach kierowanych do podmiotu zobowiązanego. Znaczenie może mieć ponadto okoliczność ponawiania wniosków o udzielenie informacji publicznych już udostępnionych wnioskodawcy albo ogólnodostępnych (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 799/12). W orzecznictwie sądowym wyrażono w pełni zasadny pogląd, że forma reakcji organu na nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej pozostaje w ścisłym związku z charakterem zjawiska, jakim jest nadużywanie publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2604/23). Ponadto podkreślenia wymaga, iż ewentualne powołanie się na nadużycie prawa do informacji musi być zastrzeżone wyłącznie do przypadków skrajnych, w których wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ administracji publicznej. Odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na w/w przesłankę może zatem nastąpić tylko w przypadkach wyjątkowych (por. wyroki NSA z dnia: 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 3617/21; 16 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 86/21; 30 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4340/21; a także M. Jaśkowska, Nadużycie publicznego prawa podmiotowego jako przesłanka ograniczenia dostępu do sądu w sprawach z zakresu informacji publicznej, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2018 r., nr 1, s. 27-41). Dalej NSA wskazał, że w przypadku nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej zasadnym jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jak stanowi bowiem art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W przepisie tym została zatem zawarta norma określająca formę działania organu właściwą w przypadku m.in. odmowy udostępnienia informacji publicznej. Norma ta nie wiąże tej formy z konkretną materialną podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej, a zatem należy przyjąć, że dotyczy wszelkich podstaw odmowy udostępnienia takiej właśnie informacji. Co ponadto istotne, forma decyzji przewidziana dla reakcji organu na nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej znajduje dodatkowo uzasadnienie w specyfice samego mechanizmu nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej. Skuteczne kwestionowanie zjawiska nadużywania takiego prawa, w tym publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej, nie może nie odnosić się bowiem do motywów i celów stanowiących podstawę złożonego wniosku, a zatem do ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Wszystkie te okoliczności powinny być przez organ w sposób dostateczny wykazane i ocenione, z podaniem argumentacji, dlaczego stanowią one podstawę dla przyjęcia przez organ, że podmiot korzystający z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej nadużywa tego prawa w stosunku do konkretnej informacji publicznej. Gwarancję przeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i przedstawienia powodów kwalifikacji określonego zachowania jako nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej daje zastosowanie w takim przypadku formy decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.), która zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Forma decyzji czyni tym samym również realną kontrolę instancyjną odmowy udostępnienia informacji publicznej w przypadku nadużywania prawa dostępu do takiej informacji, jak i kontrolę sądowoadministracyjną. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że pismo organu z 11 grudnia 2025 r. – jakkolwiek nie zostało nazwane "decyzją" – to jednak wypełnia wszelkie warunki, które musi posiadać decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej wydana na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Należy bowiem podzielić stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz doktryny, zgodnie z którym pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: 1) oznaczenie organu wydającego akt; 2) wskazanie adresata aktu; 3) rozstrzygnięcie o istocie sprawy; 4) podpis osoby reprezentującej organ. Do powołanego minimum elementów nie należy zatem literalne określenie pisma jako "decyzji", jak również pouczenie o przysługujących stronie środkach zaskarżenia (por. cyt. wyżej wyrok NSA z 4 grudnia 2025r.). Sporządzone w niniejszej sprawie przez Wójta Gminy O. pismo z 11 grudnia 2025 r. zdaniem Sądu orzekającego wypełnia w/w kryteria. Pismo to zawiera bowiem: 1) oznaczenie organu wydającego akt jako podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, 2) wskazanie adresata aktu, 3) rozstrzygnięcie o istocie sprawy (poinformowanie strony o odmownym rozpatrzeniu wniosku, a więc o odmowie udostępnienia żądanych przez wnioskodawcę informacji ze względu na nadużycie prawa, oraz 4) podpis osoby reprezentującej organ. Podsumowując, w okolicznościach niniejszej sprawy uznanie pisma z dnia 11 grudnia 2025 r. za decyzję odmowną wydaną w oparciu o art. 16 u.d.i.p. nie stanowi ograniczania stronie konstytucyjnego prawa do sądu, bowiem skarżący z tego prawa bez przeszkód korzysta. Sąd tym samym nie podziela stanowiska zawartego m.in. w wyroku tut. Sądu, sygn. III SAB/Gl 819/24 i w wyroku NSA sygn. III OSK 934/25. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie, dane o ilości i rodzaju składanych przez skarżącego wniosków w sposób jaskrawy świadczą o nadużywaniu przezeń prawa w dostępie do informacji publicznej, a taki sposób działania nie podlega ochronie. W stanie faktycznym sprawy Sąd nie dopatrzył się zarzucanej w skardze bezczynności organu. Podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa okazały się zdaniem Sądu całkowicie bezzasadne. Z tych względów nie było podstaw do stwierdzenia bezczynności Wójta Gminy O. i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę.