III SAB/Gl 108/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 maja 2026 r. sprawy ze skargi M. S. (S.) na bezczynność Dyrektora Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w T. do rozpatrzenia wniosku skarżącego w niezałatwionym zakresie w części udostępnienia danych o [...] - w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem, 2. stwierdza, że Dyrektor Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w T. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie.

Pismem z 27 stycznia 2026 r. M. S. (dalej: Strona, Skarżący) złożył skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych w T. (dalej: MZBM, organ) o udostępnienie informacji publicznej. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: W dniu 27 września 2025 r. Skarżący skierował do organu, drogą poczty elektronicznej, wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej zasobu mieszkaniowego miasta. Zażądał przekazania: listy adresów nieruchomości stanowiących zasób miasta, obejmujących lokale mieszkalne, lokale użytkowe i budynki pozostające w zarządzie spółek miejskich będące przedmiotem najmu; wysokości obowiązujących stawek czynszu dla poszczególnych lokali; wyszczególnienia składowych czynszu oraz informacji, czy w ramach czynszu uwzględniane są zaliczki na ogrzewanie. Jednocześnie wskazał, że gdy stawki czynszu są jednakowe w obrębie całego budynku lub zespołu budynków, wystarczające będzie wskazanie adresu budynku wraz z przypisaną stawką czynszu oraz jej składowymi. Wniósł o udostępnienie informacji w formie elektronicznej na wskazany adres e-mail. Organ w odpowiedzi - pismem z 8 października 2025 r. - wskazał, że lista adresów nieruchomości administrowanych przez MZBM jest dostępna na stronie internetowej; wysokość stawek czynszowych dla poszczególnych rodzajów lokali określają zarządzenia Prezydenta Miasta dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta; stawki czynszowe nie mają wyszczególnionych składowych; zaliczki na pokrycie kosztów centralnego ogrzewania stanowią opłaty niezależne i podlegają odrębnemu rozliczeniu. Skarżący w skardze zarzucił organowi bezczynność i przewlekłość postępowania. Wskazał, że przekazana informacja nie odpowiadała zakresowi wniosku, gdyż nie zawierała przypisania stawek czynszu do konkretnych adresów ani danych umożliwiających analizę polityki czynszowej. Podniósł również, że powołanie się przez organ na ochronę danych osobowych było bezzasadne, skoro żądanie nie obejmowało danych identyfikujących najemców, a jedynie adresy budynków, typ lokalu oraz przypisane stawki czynszu. Zdaniem skarżącego, brak wydania decyzji odmownej przy jednoczesnym nieudzieleniu pełnej informacji stanowił naruszenie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a wielomiesięczny tok sprawy uzasadniał stwierdzenie także przewlekłości i wymierzenie organowi grzywny. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że pierwotny wniosek został załatwiony w ustawowym terminie, ponieważ odpowiedź została udzielona 8 października 2025 r., a zatem przed upływem 14 dni od wpływu wniosku. Organ argumentował również, że skarżący nie określił jednoznacznie formy tabelarycznej ani formatu w pierwotnym wniosku, a dopiero późniejsza korespondencja zawierała żądanie danych w takiej postaci. Według organu dalsza korespondencja nie stanowiła nowego wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz jedynie kontynuację wymiany wiadomości po załatwieniu sprawy. Organ wskazał także, że przygotowanie zestawienia wymagało ręcznego przeszukania danych dotyczących 5261 lokali oraz że ujawnienie stawek przypisanych do lokali mogłoby naruszać dobra osobiste i prywatność osób zamieszkujących w lokalach gminnych. W konsekwencji żądał oddalenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie była ocena, czy organ pozostawał w bezczynności lub prowadził postępowanie przewlekle w sprawie udostępnienia informacji publicznej, a także czy odpowiedź udzielona na wniosek z 27 września 2025 r. wyczerpywała zakres żądania Skarżącego. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowi z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 dalej: p.u.s.a.), w myśl którego sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz postępowania organu z normami ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu czy braku działania organu. Mocą art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje sprawy wymienione w tym przepisie. Natomiast w świetle regulacji art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej i przewlekłość prowadzonego postępowania kontrolując procedowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Wyjaśnienia wymaga także, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zatem więc celem skargi na bezczynność, przewlekłość jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Przechodząc zatem do merytorycznej oceny udzielonej Wnioskodawcy odpowiedzi należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2024 poz. 572; dalej jako: u.d.i.p.) informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych, zwłaszcza jeśli została wytworzona przez podmioty publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej przewidziano w art. 4 u.d.i.p. Przepis ten przewiduje m.in., że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego publicznych. Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p). Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać: 1. czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2. pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3. pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej; 4. pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej lub zastosowania tego trybu w sytuacji, gdy z treści wniosku wynika, że wnioskodawca żąda udostępnienia w trybie szczególnym; 5. decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji; 6. decyzji odmawiając udostępnienia żądanej informacji gdy stwierdzi, że stanowi ona informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. i że nie może być udostępniona bez wykazania przesłanki specjalnego znaczenia jej udostępnienia dla interesu publicznego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m. in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Bez wątpienia więc organ - MZBM - jest podmiotem publicznym, zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Nie budzi także wątpliwości, że dane dotyczące zasobu mieszkaniowego gminy, sposobu gospodarowania tym zasobem oraz stosowanych stawek czynszu mają walor informacji publicznej, gdyż odnoszą się do wykonywania zadań publicznych i gospodarowania mieniem publicznym. Dotyczy to także danych odnoszących się do adresów nieruchomości i stawek czynszowych, ponieważ są to informacje o sposobie zarządzania majątkiem komunalnym i zasadach jego odpłatnego udostępniania. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Z bezczynnością na gruncie u.d.i.p. mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy organ nie udzieli żadnej odpowiedzi, lecz także wtedy, gdy przekazana odpowiedź nie odnosi się rzeczywiście do zakresu żądanej informacji albo ma charakter wymijający bądź niepełny. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje, że przedstawienie informacji innej niż żądana, informacji niepełnej albo nieadekwatnej do treści wniosku świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego, mimo formalnego przesłania pisma do wnioskodawcy. W realiach sprawy odpowiedź organu z 8 października 2025 r. nie wyczerpała zakresu wniosku. Skarżący nie domagał się bowiem wyłącznie ogólnych informacji o stawkach czynszowych określonych w aktach prawa miejscowego lub zarządzeniach Prezydenta Miasta, lecz danych pozwalających ustalić, jakie stawki czynszu przypisane są do nieruchomości albo lokali pozostających w zasobie miasta, przy czym sam dopuścił wariant uproszczony, tj. wskazanie adresu budynku wraz z przypisaną stawką, gdyby stawki były jednolite w obrębie budynku. Tymczasem organ poprzestał na odesłaniu do strony internetowej i BIP oraz na ogólnym stwierdzeniu, że stawki dla poszczególnych rodzajów lokali określają zarządzenia Prezydenta Miasta, co nie stanowiło realizacji żądania odnoszącego się do konkretnych nieruchomości pozostających w zasobie miasta. Nie zasługuje na aprobatę stanowisko organu, że wniosek nie określał wystarczająco formy udostępnienia informacji. Wniosek wyraźnie wskazywał na udostępnienie informacji drogą elektroniczną na adres e-mail, a także w swojej treści określał żądany sposób prezentacji danych przez powiązanie adresów budynków z przypisanymi stawkami czynszu w przypadku ich jednolitości w obrębie budynku. Nawet gdyby uznać, że format tabelaryczny został jednoznacznie doprecyzowany dopiero w dalszej korespondencji, okoliczność ta nie znosiła obowiązku merytorycznego załatwienia pierwotnego wniosku co do jego istoty, tj. co do zakresu danych, których dotyczył. Nietrafne jest również twierdzenie organu, że odesłanie do BIP i strony internetowej w pełni realizowało obowiązek ustawowy. O ile informacja już udostępniona w BIP co do zasady nie wymaga ponownego przekazywania, o tyle organ może poprzestać na takim sposobie załatwienia sprawy tylko w zakresie, w jakim treść wniosku rzeczywiście pokrywa się z treścią informacji już publicznie udostępnionej. Nadto organ powinien wyraźnie powiadomić wnioskodawcę, że żądana informacja znajduje się w BIP; samo odesłanie nie zastępuje udostępnienia tych elementów informacji, których w BIP brak. W niniejszej sprawie dane o generalnych stawkach czynszowych określonych w zarządzeniach nie były tożsame z danymi o przypisaniu określonych stawek do konkretnych nieruchomości lub lokali, których dotyczył wniosek. Nie mógł także odnieść skutku argument organu odwołujący się do ochrony danych osobowych i dóbr osobistych mieszkańców. Po pierwsze, pierwotna odpowiedź z 8 października 2025 r. nie przybrała formy decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji w całości lub w części, choć art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wymaga wydania decyzji w razie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Po drugie, sama możliwość wystąpienia potrzeby anonimizacji nie zwalnia organu z obowiązku rozważenia udostępnienia informacji w możliwym zakresie, po usunięciu elementów podlegających ochronie. Organ nie wykazał przy tym, aby już samo wskazanie adresu budynku i przypisanej do niego stawki czynszu, bez danych identyfikujących najemców, prowadziło automatycznie do naruszenia prywatności osób fizycznych. Argumentacja organu, że przygotowanie danych wymagało ręcznego przeszukania kartotek 5261 lokali, nie usuwa stanu bezczynności w odniesieniu do pierwotnego wniosku. Jeżeli realizacja żądania w ustawowym terminie była niemożliwa, organ powinien zastosować mechanizm z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., tj. powiadomić wnioskodawcę w terminie 14 dni o powodach opóźnienia i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, nie dłuższy niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Organ w odpowiedzi na skargę odwołuje się do pisma z 27 października 2025 r. o złożoności sprawy, lecz pismo to nie mogło konwalidować faktu, że wcześniej sprawę potraktowano jako załatwioną odpowiedzią nieobejmującą całego zakresu żądania. Za trafny należało uznać zasadniczy zarzut skargi, że udzielenie odpowiedzi niepełnej i nieadekwatnej do treści wniosku oznaczało bezczynność organu w zakresie niezałatwionej części żądania. W tej mierze skarga zasługiwała na uwzględnienie. Nie zasługiwał natomiast na pełną aprobatę ten fragment argumentacji Skarżącego, w którym przyjął on, że już każde żądanie przekazania danych w żądanym formacie wiązało organ niezależnie od technicznych możliwości i niezależnie od rzeczywistej treści pierwotnego wniosku. Z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. wynika bowiem obowiązek udostępnienia informacji w sposób i formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany, na to nie pozwalają. Spór w sprawie nie dotyczył jednak w pierwszej kolejności samego formatu pliku, lecz nieudzielenia informacji co do meritum żądania. Konkludując powyższe rozważania należało zatem stwierdzić, że zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. przez nieudzielenie informacji w ustawowym terminie był zasadny co do tej części wniosku, która nie została realnie załatwiona odpowiedzią z 8 października 2025 r. Formalne przesłanie pisma w terminie nie wyłącza stanu bezczynności, gdy organ nie odniósł się merytorycznie do żądanej informacji albo udzielił informacji nieadekwatnej. Zarzut pozornej realizacji wniosku również należało uznać za uzasadniony. Odesłanie do ogólnodostępnych źródeł oraz przekazanie informacji o charakterze generalnym nie odpowiadało treści wniosku, który zmierzał do uzyskania danych zestawiających zasób nieruchomości z obowiązującymi stawkami czynszu albo co najmniej do wskazania takich danych w zakresie możliwym według kryteriów opisanych przez samego skarżącego. Argument skargi bezzasadnego powołania się na ochronę danych osobowych był co do zasady trafny, choć wymagał częściowego doprecyzowania. Nie można z góry wykluczyć, że w odniesieniu do niektórych danych szczegółowych konieczne byłoby rozważenie zakresu ochrony prywatności z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jednak odmowa udostępnienia informacji z tej przyczyny powinna przybrać formę decyzji administracyjnej i być poprzedzona analizą możliwości anonimizacji. W niniejszej sprawie organ nie wykazał, aby cały żądany zakres informacji podlegał wyłączeniu, ani nie wydał decyzji odmownej w odpowiedniej części. Podobnie zarzut naruszenia art. 16 u.d.i.p. przez niewydanie decyzji odmownej zasługiwał na uwzględnienie w zakresie, w jakim organ faktycznie odmówił udostępnienia części żądanych danych, powołując się na ochronę prywatności i dobro osób zajmujących lokale. W takiej sytuacji organ nie mógł ograniczyć się do pisma informacyjnego lub do argumentacji przedstawionej dopiero w odpowiedzi na skargę. W konsekwencji powyższego zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania zasługiwał na uwzględnienie jedynie częściowo. Z akt sprawy wynika, że organ podjął pewne czynności i udzielił odpowiedzi w terminie 14 dni, jednak odpowiedź ta była niepełna. Dalsze działania podejmowane przez kilka miesięcy po wniesieniu dodatkowej korespondencji wskazują na brak sprawnego zakończenia sprawy, lecz istota naruszenia sprowadzała się przede wszystkim do bezczynności w zakresie nieudostępnionej części informacji, a nie do modelowego prowadzenia postępowania w rozumieniu k.p.a., które na gruncie u.d.i.p. ma jedynie odpowiednie i ograniczone znaczenie. Zatem wniosek o wymierzenie grzywny nie zasługiwał na automatyczne uwzględnienie. Grzywna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i jest uzasadniona zwłaszcza wtedy, gdy zachowanie organu ma cechy rażącego lekceważenia ustawowych obowiązków. W okolicznościach sprawy organ błędnie uznał, że pierwotny wniosek został załatwiony, i dopiero w odpowiedzi na dalszą korespondencję podjął próbę przygotowania zestawienia danych; świadczy to o wadliwej wykładni obowiązków wynikających z u.d.i.p., ale nie przesądza jeszcze samoistnie o konieczności zastosowania sankcji represyjnej. Wobec tak ustalonych okoliczności sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie nierozpoznanej części wniosku z 27 września 2025 r., obejmującej udostępnienie danych o stawkach czynszu przypisanych do nieruchomości lub lokali wchodzących w skład zasobu miasta, w zakresie wynikającym z treści tego wniosku. W tym zakresie więc zobowiązał organ do załatwienia wniosku w określonym terminie, przez udostępnienie informacji publicznej albo wydanie decyzji administracyjnej, jeżeli organ uzna, że zachodzą ustawowe przesłanki odmowy. Jednocześnie brak było dostatecznych podstaw do przyjęcia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ zareagował bowiem na wniosek w terminie, choć wadliwie ocenił zakres własnych obowiązków i błędnie utożsamił odpowiedź częściową z pełnym załatwieniem sprawy. Okoliczność ta przemawia za stwierdzeniem bezczynności bez przypisywania jej kwalifikowanej postaci oraz bez wymierzania grzywny.