III SAB/Gd 80/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (sprawozdawca) Asesor sądowy WSA Adam Osik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2026 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. w A. na bezczynność Burmistrza Miastka w przedmiocie rozpoznania wniosku dotyczącego nielegalnego wydobycia kopalin postanawia odrzucić skargę.

Stowarzyszenie A. z siedzibą w A. (zwane dalej także "skarżącym", "stroną skarżącą", "wnioskodawcą") wystąpiło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku ze skargą na bezczynność Burmistrza Miastka w przedmiocie rozpoznania wniosku dotyczącego nielegalnego wydobycia kopalin. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: Pismem z dnia 10 grudnia 2025 r. Stowarzyszenie A. z siedzibą w A., powołując się na przepisy art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm. – dalej w skrócie jako "u.d.i.p."), wystąpiło do Burmistrza Miastka z wnioskiem o udostępnienie informacji: 1. Czy wszczęto jakiekolwiek działania w celu wyjaśnienia sprawy koncesji oraz podatków i opłaty geologicznej, o których mowa we wnioskach stowarzyszenia z dnia 4 grudnia 2025 r. i 8 grudnia 2025 r.? 2. Czy w sprawie nielegalnego (bez koncesji, odrolnienia itd.) wydobycia piasku, żwiru itp. kopalin na działkach [...] w obrębie W. powiadomiono dyrektora właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego - zgodnie z art. 140 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 196, ze zm. - dalej w skrócie: "p.g.k.")? 3. Czy w sprawie nielegalnego (bez koncesji, odrolnienia itd.) wydobycie piasku, żwiru itp. kopalin na działkach [...] w obrębie W. powiadomiono organy ścigania zgodnie z art. 304 k.p.k. w związku z art. 176 p.g.k.? 4. Czy wszczęto postępowanie administracyjne na podstawie art. 15 ust. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 909), nakazującego właścicielowi gruntów, aby wykonał w określonym terminie odpowiednie zabiegi mające na celu przywrócenie gruntom zdewastowanym lub zdegradowanym wartości użytkowych (jako decyzję lub w innej formie)? Powyższe działania są niezbędne z uwagi na wystąpienie z winy właściciela a nie innych form degradacji gruntów niż erozja lub masowe ruchy ziemi. 5. Czy zlecono wykonanie zastępcze zabiegów w określonych wg pkt 3 na koszt właściciela gruntów, w razie niewykonania nakazów decyzji. Pismem z dnia 23 grudnia 2025 r. Burmistrz Miastka odpowiedział na wniosek informując, że według stanu na dzień sporządzania pisma organ nie posiada wiedzy, która w sposób obiektywny pozwalałaby na ustalenie, iż istnieją przesłanki do powiadamiania właściwych organów administracji lub organów ścigania o ewentualnych nielegalnych działaniach w odniesieniu do działek gruntu opisanych we wniosku. W związku z tym nie powiadamiano innych organów. Na chwilę obecną brak jest również obiektywnych przesłanek do wszczęcia jakichkolwiek postępowań administracyjnych (w tym postępowania wskazanego w punkcie 4 wniosku) oraz zlecenia wykonania zastępczego jakichkolwiek zabiegów. Celem wyjaśnienia sprawy zwrócono się w pierwszej kolejności o udzielenie informacji do Starosty Bytowskiego. Pismem z dnia 4 stycznia 2026 r. (data wpływu do organu – 5.01.2026 r.), za pośrednictwem Burmistrza Miastka, Stowarzyszenie wystąpiło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Gdańsku z ponagleniem. Mając na uwadze treść ponaglenia oraz przywołany przez Stowarzyszenie przepis art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 - zwanej w skrócie: "k.p.a."), Burmistrz Miastka przekazał ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku, które uznało jednak przesłanie sprawy za przedwczesne, wskazując na konieczność ustalenia woli wnoszącego podanie w przedmiocie sprawy. W odpowiedzi na wezwanie Burmistrza Miastka z dnia 22 stycznia 2026 r. o doprecyzowanie żądania zawartego w piśmie (które wpłynęło do organu w dniu 5 stycznia 2026 r.), skarżący pismem z dnia 2 lutego 2026 r. wskazał, że adresatem jego ponaglenia jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, a przywołana w nim podstawa prawna art. 37 k.p.a. została podana "pomyłkowo". W skierowanej zatem do tutejszego Sądu skardze (zatytułowanej "ponaglenie") Stowarzyszenie A. z siedzibą w A. wniósł o stwierdzenie bezczynności Burmistrza Miastka w sprawie wniosku z dnia 10 grudnia 2025 r. dotyczącego braku działań dotyczących nielegalnego wydobycia kopali na działkach [...] w obrębie W. oraz: 1. niezwłoczne załatwienie jego sprawy zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie: - powiadomienia właściwych organów o nielegalnym pozyskiwaniu kopalin, - wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 15 ust. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, - wszczęcia postępowania w zakresie naliczenia właściwego podatku od nieruchomości, - wszczęcia postępowania w zakresie naliczenia opłaty eksploatacyjnej, - zabezpieczenia dowodów w tej sprawie na podstawie art. 304 k.p.k. w związku z art. 176 Prawa geologicznego i górniczego i zawiadomienia organów ścigania; 2. zarządzenie wyjaśnienia przyczyn bezczynności i ustalenie osób winnych; 3. w przypadku dalszej bezczynności, podjęcie odpowiednich działań zmierzających do ochrony praw i interesów osób trzecich, w tym ewentualne wszczęcie postępowania w celu usunięcia bezczynności. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że według doręczonych mu do odpowiedzi na wniosek kopii pism Z-cy Burmistrza, zostały sporządzone informacje do Urzędu Górniczego w Gdańsku i PINB w Bytowie. Natomiast według pisma z tego samego dnia pana G. (osoba upoważniona przez Burmistrza Miastka - przypis Sądu), "tutejszy organ nie posiada wiedzy [...], że istnieją przesłanki do powiadamiania właściwych organów administracji lub organów ścigania o ewentualnych nielegalnych działaniach w odniesieniu do działek gruntu opisanych we wniosku. W związku z tym nie powiadamiano innych organów" i "celem wyjaśnienia sprawy zwrócono się w pierwszej kolejności o udzielenie informacji do Starosty Bytowskiego". Pismo pana G. po pierwsze jest wewnętrznie sprzeczne: nie powiadomiono innych organów, ale zwrócono się do Starosty. To pan Starosta został powiadomiony o sprawie czy nie? Po drugie, wg Burmistrza sporządzono pisma (powiadamiające i z wnioskiem o informacje) do dwóch organów administracji publicznej co przeczy twierdzeniom pana G. Jest to poświadczanie nieprawdy w dokumentach mających znaczenie prawne, a więc penalizowane na podstawie Kodeksu karnego. Dlatego skarżący wniósł o udzielenie jednoznacznej odpowiedzi w tej sprawie. Skarżący wskazał, że na mapach geodezyjnych grunty (działki) objęte wnioskiem oznaczone są jako rolne. Na tym terenie prowadzona jest działalność górnicza polegająca na wydobyciu piasku, żwiru itp., co jest przecież działalnością gospodarczą w rozumieniu ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Jednocześnie wg informacji z Urzędu Marszałkowskiego, Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego oraz Starostwa Bytowskiego, na teren tych działek (objęty działalnością górniczą) nie wydano koncesji. Ponadto wg m.p.z.p., na działkach są określone inne funkcje, np. tereny zabudowy mieszkaniowej i usługowej, tereny zieleni w tym zieleni ekologiczno-krajobrazowej. Z uzasadnienia Burmistrza Miastka wynika, że podatek jest naliczany od gruntów rolnych (na podstawie klasyfikacji gruntów), a nie na podstawie prowadzonej działalności, co jest naruszeniem prawa. To naruszenie prawa jest głównym powodem odmowy udostępnienia informacji publicznej a nie obawa przed naruszeniem tajemnicy skarbowej. W ocenie skarżącego Burmistrz jest świadomy naruszania prawa geologicznego i górniczego czego dowodem jest: brak koncesji na wydobycie kopalin w dokumentach Urzędu; treść pisma z dnia 23 grudnia 2025 r. skierowanego do Okręgowego Urzędu Górniczego w Gdańsku; w budżecie Gminy brak wpływów z opłat z tytułu opłat eksploatacyjnych za wydobycie kopalin. Jedynym działaniem było skierowanie wniosku Stowarzyszenia do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Bytowie, w którym wnioskowano o podjęcie stosownych działań oraz o informację w tym zakresie. Skarżący wskazał, że wg ww. pism nie powiadomiono skutecznie o nielegalnej działalności w zakresie wydobywania kopalin właściwych organów, w tym ścigania. Nie podjęto żadnych czynności w zakresie aktualizacji map w zakresie klasyfikacji zgodnej z m.p.z.p. Nie podjęto żadnych czynności w zakresie wymierzenia prawidłowego podatku od nieruchomości oraz opłaty eksploatacyjnej, co jest działaniem na szkodę majątku gminy. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miastka wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu odpowiedzi organ na wstępie zaznaczył, że w dniu 10 grudnia 2025 r. do Urzędu wpłynął wniosek przedstawiciela Stowarzyszenia A. z siedzibą w A. o udzielenie informacji publicznej w zakresie podjętych przez Burmistrza Miastka działań dotyczących robót ziemnych wykonanych na działkach nr [...] obręb W. Zakres tego wniosku nie obejmował żądania podjęcia przez Burmistrza jakichkolwiek działań materialno-technicznych ani rozstrzygnięć o charakterze władczym. W dniu 23 grudnia 2025 r. została udzielona natomiast wnioskodawcy pisemna odpowiedź na ww. wniosek. Tymczasem złożone w dniu 5 stycznia 2026 r. ponaglenie (uznane następnie za "skargę") dotyczyło rzekomego braku podjęcia przez Burmistrza określonych czynności, o których w pierwotnym wniosku nie było mowy (odnosi się zatem do materii całkowicie odmiennej od przedmiotu pierwotnego wniosku). W ocenie organu skarga winna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i art. 58 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż przed wniesieniem przedmiotowej skargi na bezczynność Burmistrza, skarżący nie wniósł do właściwego organu ponaglenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a., co czyni tę skargę niedopuszczalną. W piśmie procesowym z dnia 26 lutego 2026 r. strona skarżąca wskazała, że "wbrew twierdzeniom w odpowiedzi na skargę pismo Stowarzyszenia stanowiło ponaglenie a nie skargę na bezczynność Burmistrza w zakresie postępowań administracyjnych, zaś wniosek Stowarzyszenia z dnia 10 grudnia 2025 r. i odpowiedź Burmistrza z dnia 23 grudnia 2025 r. nie były jedynymi dokumentami stanowiącymi podstawę do wysłania ponaglenia". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sąd administracyjny rozpoznając skargę w pierwszej kolejności bada, czy wniesiona skarga jest dopuszczalna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2026 r., poz. 143 - dalej jako "p.p.s.a.") wynika, że kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023. Poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615 z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl natomiast art. 58 § 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (pkt 1), a także jeżeli z innych przyczyn niż określone w pkt 1-5 tego artykułu, wniesienie skargi jest niedopuszczalne (pkt 6). W rozpoznawanej sprawie Stowarzyszenie A. z siedzibą w A. przedmiotem złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargi uczyniło bezczynność Burmistrza Miastka w sprawie rozpoznania wniosku (pisma) z dnia 10 grudnia 2025 r. dotyczącego braku działań organu w sprawie nielegalnego wydobycia kopalin na działkach: [...] w obrębie W. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak przed wniesieniem tej skargi uprzedniego ponaglenia, wyjaśniając jednocześnie, że odpowiedź na ww. wniosek została w dniu 23 grudnia 2025 r. udzielona wnioskodawcy, natomiast zakres tego wniosku nie obejmował żądania podjęcia przez Burmistrza jakichkolwiek działań materialno-technicznych ani rozstrzygnięć o charakterze władczym. Podkreślenia wymaga, że skarga na bezczynność przysługuje wyłącznie w tych przypadkach, w których – gdyby organ nie dopuścił się zaniechania – to podjąłby działanie w jednej z form prawnych przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1–4a. Innymi słowy, skarga na bezczynność (lub przewlekłe prowadzenie postępowania) jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 922/24). Z przekazanych Sądowi akt sprawy wynika, że pismem z dnia 10 grudnia 2025 r. strona skarżąca wystąpiła do Burmistrza Miastka z wnioskiem o udostępnienie - w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej - posiadanych informacji o podjętych przez ten organ działaniach, interwencjach czy powiadomieniach innych organów, dotyczących "nielegalnego wydobycia kopalin" na wskazanym obszarze. W tym też zakresie organ udzielił wnioskodawcy odpowiedzi pismem z dnia 23 grudnia 2025 r. Przedmiotem złożonej skargi skarżący uczynił natomiast bezczynność organu w podjęciu określonych działań interwencyjnych związanych z zawiadomieniem właściwych organów (w tym organów ścigania) o nielegalnym wydobyciu kopalin czy także działań dotyczących wszczęcia przez organ określonych postępowań (w zakresie naliczenia właściwego podatku od nieruchomości, opłaty eksploatacyjnej czy też nakazania właścicielowi gruntów wykonania w określonym terminie odpowiednich zabiegów na podstawie art. 15 ust. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych; t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 82 ze zm.). Mając powyższe na uwadze należy przede wszystkim zgodzić się z organem, że strona skarżąca we wniosku z dnia 10 grudnia 2025 r. - do którego odnosi się przedmiotowa skarga na bezczynność - nie występowała w istocie do organu z żądaniem podjęcia przez Burmistrza Miastka wskazanych powyżej działań czy też wydania określonych rozstrzygnięć o charakterze władczym. A zatem w tym znaczeniu, tak sformułowane wobec organu żądanie, nie mogło stanowić podstawy do przyjęcia przez organ woli zainicjowania na wniosek strony jakiegokolwiek postępowania, a w konsekwencji też nie mogło obligować organu do konieczności przedstawienia swojego stanowiska poprzez wydanie w tym zakresie określonego aktu czy też podjęcia określonej czynności, co z kolei dopiero - w przypadku ich niepodejmowania - mogłoby stanowić podstawę do uznania i stwierdzenia przez Sąd trwania organu w stanie bezczynności. Skoro we wskazanym piśmie skarżący w istocie nie zgłaszał ("wprost") do organu żadnego (oprócz wnoszonego na podstawie u.d.i.p.) żądania, to należy przyjąć, iż w sprawie występuje pierwotny brak przedmiotu zaskarżenia, co – abstrahując od nie poprzedzenia wniesionej do tutejszego Sądu skargi ponagleniem - wyklucza merytoryczne rozpoznanie tej skargi i czyni jej wniesienie niedopuszczalnym. Z kolei, nawet gdyby przyjąć, że złożony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej wniosek w sposób "dorozumiany" miał stanowić dla organu sygnalizację o wskazywanych na przedmiotowych działkach nieprawidłowościach związanych z wydobywaniem kopalin, wyrażając – w związku z tym – oczekiwanie wnioskodawcy na podjęcie niejako "z urzędu" przez organ określonych czynności wyjaśniających (w tym powiadomienie odpowiednich organów), to jednak niepodejmowanie przez organ oczekiwanych w tym zakresie przez stronę działań nie stanowiłoby obszaru działalności organu objętej kognicją sądu administracyjnego. Wyjaśnienia wymaga, że podjęcie w danej sprawie przez organ administracji publicznej "z urzędu" (nie "na wniosek") określonego postępowania stanowi dyskrecjonalną kompetencję tego organu, objawiającą się – w przypadku powzięcia decyzji o zasadności jego prowadzenia – wykonaniem pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej, co jednak nie podlega ocenie w ramach kontroli sądowoadministracyjnej. Zarówno zawiadomienie (akt poinformowania) stron o wszczęciu z urzędu postępowania jak też ewentualne powiadomienie innych organów o określonych nieprawidłowościach, stanowiąc jedynie pisma o charakterze informacyjnym, nie posiadają form prawnych, które – w świetle art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. – pozostają objęte kognicją sądu administracyjnego, a zatem w konsekwencji brak jest też dokonywania przez sąd administracyjny ewentualnej kontroli bezczynności organu w tym zakresie. Biorąc powyższe zatem pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 6 i § 3 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji postanowienia. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).