III SAB/Gd 78/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędzia WSA Elżbieta Kowalik - Grzanka (spr.) Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi I. T. i K. T. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowania w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego na dożywianie 1. stwierdza przewlekłość postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie.

I. i K.T. w dniu 13 listopada 2015 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność i przewlekłość Samorządowego Kolegium Odwoławczego, polegającą na braku rozpatrzenia odwołania skarżących od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 22 kwietnia 2015 r. nr [...]. Decyzją tą organ pierwszej instancji odmówił skarżącym przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie specjalnego zasiłku celowego na dożywianie. Skarżący podkreślili, że organ nie informował ich o przyczynach opóźnienia ani nie wyznaczył terminu rozpatrzenia odwołania. W dniu 28 września 2015 r. złożyli ponaglenie w tej sprawie. Wskazali, że bezczynność i przewlekłość prowadzonego postępowania przez organ odwoławczy jest rażąca, tym bardziej, że sprawa dotyczy środków niezbędnych do życia. Wnieśli przy tym o przyznanie odszkodowania za takie działanie organu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego. Kolegium wskazało, że prowadzone postępowanie odwoławcze zostało zakończone przed przekazaniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego. W dniu 12 listopada 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję nr [...] mocą której orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ niższej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania m. in. w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (m.in. dotyczących wydanych decyzji administracyjnych) albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Pismo skarżących z dnia 28 września 2015 r. spełnia wymóg wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej w skrócie "k.p.a."), wobec czego skarżący wnieśli skargę spełniając przesłanki przewidziane w art. 52 § 1 p.p.s.a. Stosownie do przepisu art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako właściwy organ odwoławczy w niniejszej sprawie (art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a.), rozstrzyga odwołanie według reguł określonych w Rozdziale 10 Dziale II Kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym do terminu załatwienia sprawy przez ten organ stosować należy wymogi określone przepisem art. 35 § 3 w zw. z art. 133 k.p.a. Przepis art. 133 k.p.a. ustanawia ustawowy termin, w którym organ pierwszej instancji obowiązany jest przekazać odwołanie organowi odwoławczemu. Termin ten wynosi siedem dni od dnia, w którym organ otrzymał odwołanie. Datą wszczęcia postępowania odwoławczego jest data otrzymania odwołania przez organ odwoławczy w trybie art. 133 k.p.a., a zatem termin załatwienia sprawy przez organ odwoławczy, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. liczy się od dnia wpływu odwołania wraz z aktami sprawy do organu drugiej instancji. Zasadniczo "załatwienie sprawy" w postępowaniu administracyjnym (w tym postępowaniu odwoławczym) oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej (art. 104 § 1 w zw. z art. 138 k.p.a.). Jeżeli zatem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w prawem przewidzianym terminie, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy nie jest w żaden sposób uzasadniona, wówczas mamy do czynienia z "bezczynnością" organu. Z kolei pojęcie "przewlekle prowadzonego postępowania" należy wiązać z nieefektywnym, rozwlekłym i długotrwałym prowadzeniem przez organ postępowania, trwającym ponad potrzebę wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, przy czym owa rozwlekłość i długotrwałość postępowania musi wynikać wyłącznie z przyczyn leżących po stronie organu (por.: T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 116-119). Należy wskazać, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy pozostawały poza sporem. I. T. i K. T. pismem z dnia 4 maja 2015 r. odwołali się od decyzji organu pierwszej instancji w sprawie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego. Odwołanie wraz z aktami sprawy wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, za pośrednictwem organu pierwszej instancji, w dniu 14 maja 2015 r. i zostało zarejestrowane pod sygn. akt [...]. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi należy na wstępie podkreślić, że jej przedmiotem jest bezczynność oraz przewlekłość prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowania w przedmiotowej sprawie. W tym kontekście istotne jest zwrócenie uwagi, że decyzją z dnia 12 listopada 2015 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznało odwołanie skarżących od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 22 kwietnia 2015 r. nr [...]) orzekając o uchyleniu tej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Skarga natomiast została wniesiona przez skarżących w dniu 13 listopada 2015 r., a więc już po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga - w zakresie w jakim skarżona jest bezczynność Kolegium - podlega na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddaleniu. Skoro bowiem organ przed wniesieniem tej skargi podjął już działanie załatwiając sprawę wydaniem decyzji, to brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w tej części, w której została zaskarżona bezczynność organu (pkt 3 wyroku). Rozpoznając skargę w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy postępowanie zakończone decyzją z dnia 12 listopada 2015 r. było prowadzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przewlekle, Sąd uznał, że zaistniałe w sprawie okoliczności przemawiają za takim stwierdzeniem. Jak wynika z akt sprawy odwołanie skarżących wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 14 maja 2015 r. natomiast jego rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty nastąpiło dopiero w dniu 12 listopada 2015 r. Z akt sprawy organu odwoławczego nie wynika by istniały jakiekolwiek powody uzasadniające tak długotrwałe prowadzenie postępowania przez organ odwoławczy, a w szczególności by do tak długiego (przewlekłego) postępowania przyczynili się sami skarżący. Opisany powyżej przebieg postępowania nie pozostawia wątpliwości, że organ odwoławczy przewlekle prowadził postępowanie w sprawie, gdyż od momentu wpływu odwołania do wydania decyzji w sprawie upłynął okres dłuższy aniżeli określony w art. 35 § 3 k.p.a. Dodatkowo, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdził, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jak przyjmuje się powszechnie w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań oraz potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W niniejszej sprawie okres oczekiwania na rozpatrzenie odwołania nie jest na tyle długi, aby uznać rażące naruszenie art. 35 § 3 k.p.a., nadto należy zauważyć, że w momencie wniesienia skargi organ nie pozostawał już w bezczynności. Sąd uwzględnił również argumentację przywołaną w odpowiedzi na skargę. Mając na uwadze powyższe, Sąd na mocy art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1 wyroku). Jednocześnie Sąd stwierdził, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Odnosząc się w tym kontekście do złożonego przez skarżących wniosku o przyznanie na ich rzecz "odszkodowania" należy zwrócić uwagę, że ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje sądowi administracyjnemu kompetencji do orzekania o odszkodowaniu na rzecz osoby wnoszącej skargę na bezczynność organu lub skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. W tej sytuacji wniosek skarżących o przyznanie na ich rzecz odszkodowania należy traktować jako wniosek o przyznanie od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 in fine p.p.s.a. Grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Z kolei suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego - charakter prewencyjny i kompensacyjny. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, a także czy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącemu. Sąd nie uznał za zasadne i celowe przyznania na rzecz skarżących jakiejkolwiek sumy pieniężnej. Z argumentacji zawartej we wniosku o przyznanie skarżącym sumy pieniężnej wynika bowiem w istocie, że oczekują wynagrodzenia za trudną sytuację życiową, w jakiej się znaleźli. Tego rodzaju argumentacja jest nie do pogodzenia z celem instytucji unormowanej w 149 § 2 in fine p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę w części zawierającej wniosek skarżących o przyznanie na ich rzecz sumy pieniężnej (pkt 3 wyroku).