III SAB/Gd 186/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2023 r. sprawy ze skargi H. K. na bezczynność Burmistrza Gminy Żukowo w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

H. K. (dalej także jako "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Burmistrza Gminy Żukowo w sprawie udostępniania informacji publicznej. W skardze zarzucono naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.d.i.p.", w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżąca podniosła, że za pomocą platformy e-PUAP złożyła w dniu 24 lipca 2023 r. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. Czy zadanie z Funduszu Sołeckiego na rok 2023 w C. "Siłownia zewnętrzna oraz rozbudowa placu zabaw" będzie zrealizowana w bieżącym roku? Proszę o odpowiedź tak czy nie. 2. Jeśli tak, to kiedy zakończy się realizacja tego zadania? 3. Jeśli nie, to proszę podać przyczyny niezrealizowania tego zadania oraz dlaczego mieszkańcy nie zostali o tym poinformowani? Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazano formę elektroniczną i adres skrzynki e-PUAP. W odpowiedzi na tak skonstruowany wniosek skarżąca uzyskała następującą odpowiedź: "Warunkiem realizacji zadania z funduszu sołeckiego: "Siłownia zewnętrzna w C. oraz rozbudowo placu zabaw" jest zakończenie prac związanych z opracowaniem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego fragmentów wsi C. w rejonie skrzyżowania ulic [...] / [...] i [...] (w dniu 26.06.2023 na platformie zakupowej Urzędu Gminy w Żukowie został opublikowany przetarg na opracowanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nr [...], przewidywany termin ukończenia prac projektowych szacuje się na 18 miesięcy od momentu podpisania umowy), dopiero w dalszej kolejności będzie możliwy wybór wykonawcy i realizacja tego przedsięwzięcia, zapewne w formule przetargowej "zaprojektuj i wybuduj" (w tym również uzyskanie stosownych pozwoleń i zgód wynikających z prawa budowlanego i praw pokrewnych). Tutejszy Urząd kilkukrotnie informował w odpowiedziach o warunkach realizacji zadania. Pierwsza odpowiedź została udostępniona dnia 25.04.2023 nr pisma [...] na prośbę o dostęp do informacji publicznej z dnia 23.04.2023 na wniosek Pani H. K., w którym opisano przebieg realizacji zadania. Natomiast dnia 14.07.2023 nr pisma [...] została udzielona odpowiedź Pani K. C., sołtys Sołectwa C.". W ocenie skarżącej Urząd Gminy Żukowo w swoim piśmie nie odniósł się konkretnie i rzetelnie do jej pytań i tym samym nie odpowiedział na jej wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem skarżącej nie uzyskała ona konkretnej informacji z pytania pierwszego, tj. czy zadanie z Funduszu Sołeckiego na 2023 zostanie zrealizowane (tak lub nie). Pytanie jest istotne w świetle ustawy o Funduszu Sołeckim, w której wskazano, że środki w funduszu sołeckim są przyznawane na konkretny rok budżetowy. Środki funduszu nie wykorzystane w roku budżetowym wygasają z upływem roku. Sołectwo więc straci niewydane pieniądze. Nadto nie uzyskała również rzetelnej i konkretnej odpowiedzi na pytanie numer 2 i 3. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 24 lipca 2023 r. oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy Żukowo (dalej także jako "organ") wniósł o jej oddalenie, podnosząc iż terminowo udzielił skarżącej wyczerpującej odpowiedzi. Organ wskazał, że nie można czynić mu zarzutu, że nie udzielił odpowiedzi na pierwsze pytanie zawarte we wniosku z dnia 24 lipca 2023 r. poprzez nieudzielenie odpowiedzi "tak" lub "nie", tak jak zażądała skarżąca, gdyż udzielenie takiej odpowiedzi nie było możliwe. Realizacja zadania z Funduszu Sołeckiego, o które pytała skarżąca, jest uzależniona od wcześniejszego opracowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, obejmujących teren, na którym ma zostać zrealizowane zadanie. Podano skarżącej ramy czasowe, w jakich planowane jest opracowanie planów miejscowych. W odpowiedzi została zatem wskazana przyczyna, z powodu której zadanie nie zostało jeszcze zrealizowane. Organ podkreślił, że termin realizacji zadania "Siłownia zewnętrzna w C. oraz rozbudowa placu zabaw" jest terminem przyszłym i niepewnym, uwarunkowanym wcześniejszym opracowaniem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz przeprowadzeniem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na realizację zadania oraz uzyskaniem niezbędnych zgód i pozwoleń na wykonanie zadania. Natomiast informacja publiczna to informacja o faktach i stanach istniejących w chwili jej udzielania, nie zaś o niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeniach podejmowania określonych działań. Dodano, że organ kilkukrotnie udzielał odpowiedzi na wniosek skarżącej. Pierwszy raz na prośbę o dostęp do informacji publicznej z dnia 20 kwietnia 2023 r. odpowiedzi udzielono dnia 25 kwietnia 2023 r. nr pisma [...]. Drugą odpowiedź na wniosek o dostęp do informacji publicznej z dnia 24 lipca 2023 r. udzielono pismem nr [...] z dnia 4 sierpnia 2023 r. Informacji publicznej w tej sprawie udzielono również sołtys Sołectwa C. K. C., która złożyła wniosek 3 lipca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 (art. 3 § 2 p.p.s.a.) lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., przez wskazanie, że jest to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że ze stanem bezczynności mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por.: T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 2011, s. 109; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 marca 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wr 808/21). Istotą kontroli sądu administracyjnego ze skargi na bezczynność jest zatem zbadanie, czy organ w terminie zakreślonym przepisami prawa załatwił sprawę, czy też nie i ewentualne przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego, likwidacja opieszałości organu. Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej uregulowane zostały w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902), powoływanej dalej także jako "u.d.i.p." Ustawa ta definiuje informację publiczną jako każdą informację o sprawach publicznych oraz stanowi, że podlega ona udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie (art. 1 ust.1 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Przepisy u.d.i.p. stanowią, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.). Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi wskazać należy, że przy ocenie zasadności skargi dotyczącej bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, konieczne jest dokonanie przez Sąd oceny sposobu postępowania organu na skutek złożonego przez stronę skarżącą wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez pryzmat przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej o bezczynności możemy mówić, jeżeli wniosek o udostępnienie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udostępnienia, który pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy wobec braku realizacji obowiązku jej udostępnienia w formie i terminach określonych w ustawie. Stosownie do art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Burmistrz Gminy Żukowo należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, która znajduje się w jego posiadaniu. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. organy władzy publicznej. W świetle art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29). Wskazać należy, że podmiot, do którego został skierowany wniosek o udzielenie informacji, może rozpoznając wniosek dokonać następujących działań: 1) udostępnić informację publiczną; 2) udzielić w formie pisma (zawiadomienia) odpowiedzi, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, gdyż żądanie nie dotyczy informacji publicznej albo organ nie jest w posiadaniu danej informacji lub obowiązuje inny tryb jej udostępniania; 3) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie administracyjne w drodze decyzji administracyjnej. Niewątpliwym jest, że organ może udostępnić jedynie taką informację publiczną jaką dysponuje. Brak dokumentacji wskazującej datę realizacji inwestycji, której przedmiotem jest "Siłownia zewnętrzna oraz rozbudowa placu zabaw" w C. uniemożliwiał udostępnienie skarżącej informacji o dacie realizacji inwestycji. Podkreślić przy tym należy, że organ byłby zobligowany do udostępnienia informacji, która posiada, lub może stworzyć jako przetworzoną na podstawie posiadanej dokumentacji, nie ma natomiast obowiązku wytwarzania nowej informacji, niezależnej i oderwanej od dokumentów źródłowych, stanowiącej wytłumaczenie zamierzeń i działań organu. Tego rodzaju informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że odmówić należy przymiotu informacji publicznej informacjom, które dotyczą sfery ocen, motywów, przyczyn działania podmiotu, a nie faktów (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 września 2022 r, sygn. akt IV SAB/Po 112/22). W orzecznictwie wskazano, że nie są informacją publiczną dokumenty wewnętrzne, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są jednak wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (por. wyroki NSA z dnia: 4 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2223/14, z dnia 24 września 2015 r. sygn. akt I OSK 1681/14, z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 666/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 257/20). Podkreślić także należy, że organ udostępniający informację publiczną, wbrew stanowisku skarżącej, nie jest zobligowany do udzielenia informacji w żądanej we wniosku formie słownej, przez użycie konkretnych słów, w tym słów "tak" lub "nie". Za wystarczającą uznać należy taką informację, która w dostateczny i przystępny sposób wyjaśnia kwestię będącą przedmiotem wniosku. Skarżąca domagała się odpowiedzi na konkretne pytania dotyczące tego, czy inwestycji, której przedmiotem jest "Siłownia zewnętrzna oraz rozbudowa placu zabaw" w C., zostanie zrealizowana w 2023 r., jeżeli tak, wskazania daty zakończenia realizacji tego zadania, jeśli nie, podania przyczyny niezrealizowania tego zadania oraz wskazania dlaczego mieszkańcy nie zostali o tym poinformowani. Okoliczności sprawy nie wskazywały by organ posiadał dokumentację zawierające informacje, o których udostępnienie wniosła skarżącą w piśmie z dnia 24 lipca 2023 r. Brak takiej dokumentacji, co do zasady, skutkuje brakiem obowiązku udostępnienia żądanej informacji, która dopiero miała zostać przez organ wytworzona. Niezależnie od powyższego, podkreślić należy, że organ, w zakreślonym u.d.i.p. terminie 14 dni, w piśmie z dnia 4 sierpnia 2023 r. ustosunkował się do wniosku z 24 lipca 2023 r. Udzielona skarżącej odpowiedź wskazywała, że organ nie zna daty realizacji inwestycji. Z odpowiedzi tej wynikało jednocześnie, że inwestycja nie zostanie zrealizowana w 2023 r. z uwagi na trwający proces uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, poprzedzający realizację inwestycji. Organ wyjaśnił, że ogłoszenie o przetargu na opracowanie dokumentacji w tym zakresie zostało opublikowane w dniu 26 czerwca 2023 r., natomiast przewidywany termin ukończenia prac projektowych szacuje się na 18 miesięcy od daty podpisania umowy. W tej sytuacji, uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego, uwzględniając czas prac projektowych i przebieg procedury planistycznej niewątpliwie nie może nastąpić w 2023 r. Organ wskazał zatem na brak możliwości realizacji inwestycji w 2023 r., podając jako przyczynę takiego stanu rzeczy jej uzależnienie od uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazać także należy, że organ poinformowali skarżącą o wynikającym z posiadanej dokumentacji – pisma z dnia 14 lipca 2023 r. powiadomieniu Sołtysa Sołectwa C. o okolicznościach dotyczących realizacji inwestycji "Siłownia zewnętrzna oraz rozbudowa placu zabaw" w C. Organ nie miał natomiast obowiązku udostępnienia informacji publicznej poprzez wytłumaczenie przyczyny zaniechania powiadomienia mieszkańców o tych okolicznościach. Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie stanowi postępowania zastępującego procedurę składnia do organu skarg i wniosków, związanych z niezadowoleniem obywateli z działania organu, a organ działając w trybie u.d.i.p. nie ma obowiązku sporządzania dokumentów wyjaśniających intencje i przyczyny jego postępowania. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd stwierdził, że Burmistrz Gminy Żukowo nie pozostaje w niniejszej sprawie w bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, jako niezasadną. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).