III SAB/Gd 179/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi G. K. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w Czarnem w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

G. K. (dalej także jako: "skarżący" lub "wnioskodawca") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w Czarnem (dalej również jako: "Dyrektor" lub "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 26 sierpnia 2022 r. do Zakładu Karnego w Czarnem wpłynął wniosek G. K., datowany na dzień 24 sierpnia 2022 r., skierowany do Dyrektora Zakładu Karnego w Czarnem, a dotyczący udostępnienia wnioskodawcy informacji publicznej poprzez udostępnienie "imienia i nazwiska funkcjonariuszy pełniących funkcję wraz z oznaczeniem stanowisk służbowych i zakresu ich kompetencji, jak również stażu ich pracy". Dyrektor Zakładu Karnego odpowiadając na powyższy wniosek poinformował skarżącego w piśmie z dnia 7 września 2022 r., że zgodnie z art. 24b ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2470 ze zm. – dalej w skrócie: "u.s.w.") informacji dotyczących danych osobowych funkcjonariuszy oraz pracowników nie udziela się na wniosek osób pozbawionych wolności lub innych podmiotów. G. K. w skardze z dnia 16 września 2022 r. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzucił Dyrektorowi Zakładu Karnego w Czarnem bezczynność polegającą na nieudostępnieniu mu informacji publicznej wnioskowanej pismem z dnia 24 sierpnia 2022 r. W przedmiotowej skardze skarżący zawarł wniosek o zasądzenie na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 500 zł, a także wniósł o wymierzenie organowi grzywny. Zdaniem skarżącego informacje, o które wnioskował - wbrew stanowisku Dyrektora Zakładu Karnego - stanowią informacje publiczne, które powinny mu być udostępnione. Dane funkcjonariuszy publicznych nie powinny być chronione, gdyż obywatel ma prawo wiedzieć z kim ma do czynienia. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zakładu Karnego w Czarnem wniósł o jej oddalenie, podnosząc że pismem z dnia 7 września 2022 r. skarżącemu została udzielona stosowna odpowiedź, którą podtrzymuje. Dyrektor podkreślił, że jego stanowisko zawarte w piśmie z dnia 7 września 2022 r. znajduje poparcie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 lutego 2022 r. (sygn. akt II SA/Ol 967/21), w którym wskazano, że art. 24b ust. 3 u.s.w. jest przepisem szczególnym, który ma pierwszeństwo przed ogólnymi zasadami udostępniania informacji publicznej zawartymi w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Wskazuje on jednoznacznie, że nie można udostępniać informacji dotyczących danych osobowych funkcjonariuszy oraz pracowników. Jednocześnie Dyrektor stwierdził, że w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą. W piśmie procesowym skarżący ustosunkowując się do odpowiedzi organu na skargę podniósł, że funkcjonariusze Służby Więziennej są funkcjonariuszami publicznymi. Zgodnie natomiast ze stanowiskiem zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 maja 2013 r. (sygn. akt II SA/Gd 164/13), ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a.") w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądowa kontrola administracji publicznej dokonywana jest na podstawie kryterium legalności. Obejmuje ona m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Skarga na bezczynność, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest zatem działanie (akt lub czynność) organu, lecz jego ewentualny brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie. Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. W razie uwzględnienia skargi na bezczynność, sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Stosownie zaś do art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Zaznaczenia wymaga, że przepisy prawa nie definiują pojęcia bezczynności, jednakże w piśmiennictwie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ administracji publicznej nie podjął w przewidzianym terminie żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Skarżący przedmiotem skargi uczynił bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w Czarnem w udostępnieniu mu informacji publicznej wnioskowanej pismem z dnia 24 sierpnia 2022 r. (data wpływu do Zakładu Karnego w Czarnem – 26.08.2022 r.), dotyczącej udostępnienia "imienia i nazwiska funkcjonariuszy pełniących funkcję wraz z oznaczeniem stanowisk służbowych i zakresu ich kompetencji, jak również stażu ich pracy". Wyjaśnić należy, że istotną kwestią z punktu widzenia oceny bezczynności jest ustalenie istnienia podstawy prawnej do podjęcia przez określony podmiot działania w zakresie zgłoszonego żądania. Na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 – dalej jako "u.d.i.p.") o bezczynności możemy mówić wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy wobec braku realizacji obowiązku jej udostępnienia w formie i terminach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do art. 13 ust. 1 i art. 14 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Przy czym podmiot, do którego został skierowany wniosek o udzielenie informacji, może dokonać następujących działań: 1) udzielić informacji publicznej; 2) udzielić w formie pisma (zawiadomienia) odpowiedzi, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, gdyż żądanie nie dotyczy informacji publicznej albo organ nie jest w posiadaniu danej informacji lub obowiązuje inny tryb jej udostępniania; 3) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie administracyjne w drodze decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, że Dyrektor Zakładu Karnego w Czarnem należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o ile znajduje się ona w jego posiadaniu i jest uprawniony do jej udostępnienia. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. organy władzy publicznej, zaś stosownie do przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1064 ze zm. – dalej jako "u.s.w.") Służba Więzienna jest umundurowaną i uzbrojoną formacją apolityczną podległą Ministrowi Sprawiedliwości, posiadającą własną strukturę organizacyjną i realizującą na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy zadania w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności (art. 1 i art. 2 u.s.w.), zaś dyrektor zakładu karnego jest jej organem (art. 7 pkt 3 u.s.w.). Z kolei biorąc pod uwagę, że stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, a w art. 6 u.d.i.p. zawarte zostało przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, to przyjąć należy, że wszelkie informacje związane z działalnością (funkcjonowaniem) organu władzy publicznej jakim jest Dyrektor Zakładu Karnego w Czarnem, tak w znaczeniu przedmiotowym, odnoszącym się do wykonywania w podległej Dyrektorowi jednostce zadań Służby Więziennej, jak też w znaczeniu podmiotowym, związanym z informacjami odnoszącymi się do osób pełniących funkcje publiczne i ich kompetencjami, stanowią informację publiczną. Przy czym – co należy podkreślić - prawo do udostępnienia informacji nie ma charakteru bezwzględnego i może podlegać w określonych przypadkach ograniczeniom, czy to wskazanym w samej ustawie o dostępie do informacji publicznej (zob. art. 5), czy też wynikającym z przepisów szczególnych. W rozpoznawanej sprawie Dyrektor Zakładu Karnego w Czarnem, odpowiadając pismem z dnia 7 września 2022 r. (nr D/P.0143.20.2022.AB) na złożony przez skarżącego (osadzonego) w dniu 26 sierpnia 2022 r. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazania "imienia i nazwiska funkcjonariuszy pełniących funkcję wraz z oznaczeniem stanowisk służbowych i zakresu ich kompetencji, jak również stażu ich pracy", odmówił udostępnienia żądanej informacji, wyjaśniając że zgodnie z art. 24b ust. 3 u.s.w. informacji dotyczących danych osobowych funkcjonariuszy oraz pracowników nie udziela się na wniosek osób pozbawionych wolności lub innych podmiotów. Mając to na uwadze przyjąć należy, że Dyrektor Zakładu Karnego w Czarnem nie dopuścił się bezczynności w sprawie wniosku o udostępnienie żądanej przez skarżącego informacji publicznej, gdyż w 14-dniowym terminie udzielił skarżącemu odpowiedzi, stwierdzając że odmawia udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej, wskazując podstawę prawną i wyjaśniając zasadnicze motywy takiego działania (rozstrzygnięcia). Co prawda, stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji, to jednak - ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawy – pismo Dyrektora z dnia 7 września 2022 r. należy uznać za "ułomną decyzję administracyjną". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lipca 1981 r. (sygn. akt SA 1163/81), pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Zatem istnienie niektórych składników wymienionych w art. 107 k.p.a. jest koniecznym, a zarazem wystarczającym warunkiem stwierdzenia bytu decyzji. Pismo Dyrektora Zakładu Karnego w Czarnem z dnia 7 września 2022 r. wszystkie powyżej wymienione i konieczne dla stwierdzenia bytu decyzji administracyjnej cechy spełnia. Mianowicie, pismem tym organ administracji publicznej (dyrektor zakładu karnego) w sposób jednostronny i władczy ukształtował sytuację prawną konkretnego adresata (skarżącego) poprzez odmowę udostępnienia mu żądanej informacji publicznej z uwagi na obowiązujące szczególne uregulowanie jakim - w okolicznościach faktycznych sprawy – jest art. 24b ust. 3 u.s.w., podpisując to pismo ze wskazaniem imienia, nazwiska oraz stanowiska służbowego. Jakkolwiek organ nie nadał swojemu działaniu expressis verbis formy decyzji – błędnie przyjmując, że w niniejszej sprawie nie ma obowiązku wydawania decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji (zob. wyrok NSA z dnia 5 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3301/21; wyrok WSA w Lublinie z dnia 12 lipca 2022 r., sygn. akt II SAB/Lu 65/22) – to jednak cechy jakie wskazanemu pismu nadał, zawarta w nim treść ale i władcze ukształtowanie prawa strony - adresata, pozwalają na stwierdzenie, że stanowi ono wadliwie formalnie skonstruowaną decyzję, od której przysługuje odwołanie do organu II instancji. Wyjaśnić jednak należy, że z uwagi na to, iż w treści pisma (decyzji) Dyrektora Zakładu Karnego w Czarnem z dnia 7 września 2022 r. nie zostało zawarte pouczenie co do prawa odwołania, skarżący - chcąc poddać kontroli instancyjnej ww. rozstrzygnięcie organu – winien stosownie do art. 111 § 1 w zw. z art. 58 k.p.a. wystąpić z prośbą o przywrócenie terminu do uzupełnienia decyzji z dnia 7 września 2022 r. co do prawa odwołania, składając jednocześnie do organu takie żądanie. Mając powyższe na względzie, stosownie do art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę. Wyrok w sprawie Sąd wydał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).