III SA/Wr 836/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 12 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 29 lipca 2022 r., nr SKO/DP-417/9/2022 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Powiatu Legnickiego z dnia 11 maja 2022 r., nr DM.7130.3.34.6.2022.KF; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy na rzecz strony skarżącej kwotę 214 (dwieście czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem skargi R. S. (dalej: strona, skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy (dalej: SKO, Kolegium) utrzymująca w mocy decyzję z dnia 11 maja 2022 r. nr DM.7130.3.34.6.2022.KF wydaną przez działającego z upoważnienia Zarządu Powiatu Legnickiego – Dyrektora Wydziału Dróg i Mostów (dalej: organ I instancji), wymierzającą stronie karę pieniężną w wysokości 5.328,75 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] (dz.nr [...]) w m. S., gm. R., pod budowę zjazdu publicznego do dz. Nr [...]. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021, poz. 735 ze zm. - dalej: K.p.a.) oraz art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm. - dalej: u.d.p.) oraz uchwały nr XIV/94/2020 Rady Powiatu Legnickiego z dnia 26 marca 2020 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na terenie Powiatu Legnickiego (Dz.Urz. Woj.Doln. z dnia 30 marca 2020 r., poz. 2371). Z akt sprawy wynika, że strona 25 marca 2022 r. powiadomiła telefonicznie pracownika Starostwa Powiatowego w Legnicy, że wykonała zjazd publiczny z drogi powiatowej nr [...] do dz. Nr [...] w m. S., gm. R. bez wymaganej zgody na zajęcie pasa drogowego oraz bez powiadomienia zarządcy drogi. Fakt wybudowania zjazdu został potwierdzony w terenie. Jednocześnie z akt wynika, że strona 16 lutego 2022 r. wystąpiła do Starostwa Powiatowego w Legnicy z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego drogi na [...] (dz.nr [...]) w m. S., gm. R. w celu wykonania robót związanych z budową zjazdu publicznego do dz. Nr [...] z podaniem terminu zajęcia pasa na 17-19 marca 2022 r. 9 marca 2022 r. na skrzynkę elektroniczną inwestora przesłano informację z uwagami dotyczącymi projektu czasowej i stałej organizacji ruchu dla wnioskowanego zadania. 18 marca 2022 r. wezwano stronę do uzupełnienia dokumentacji. Dnia 25 kwietnia 2022 r. wszczęto postepowanie. 29 kwietnia 2022 r. strona przedłożyła do zaopiniowania projekty czasowej i docelowej organizacji ruchu. Po zaopiniowaniu projekty odesłano stronie, która do czasu wydania decyzji nie przedłożyła poprawionych projektów. W trakcie postępowania – 9 maja 2022 r. dokonano oględzin odcinka pasa drogowego drogi powiatowej [...] w celu ustalenia dokładnego pomiaru zajęcia pasa drogowego pod wybudowany zjazd. Przedstawiciel inwestora pomimo zawiadomienia nie brał udział w oględzinach, z oględzin sporządzono protokół. Decyzją z dnia 11 maja 2022 r. organ I instancji wymierzył stronie karę pieniężną w wysokości 5.328,75 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] (dz.nr [...]) w m. S., gm. R., pod budowę zjazdu publicznego do dz. Nr [...]. Wskazał organ, że pas drogowy zajmowano w celu prowadzenia robót związanych z budową zjazdu publicznego do dz. Nr [...] bez wymaganego zezwolenia i zgodnie z wnioskiem inwestora przyjęto. Że okres zajętości pasa wyniósł 3 dni. W odwołaniu od decyzji strona wskazała, że złożyła wniosek o zezwolenie 26 stycznia 2022 r., po odpowiedzi zarządcy wykonała COR i TOR, który został zatwierdzony przez Wydział Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej w Legnicy i w dniu 16 lutego strona przedłożyła wniosek do Starostwa informując, że prace będą wykonywane w dniach 17-19 marca 2022 r. Strona została wezwana pismem z 18 marca 2022 r. o uzupełnienie wniosku, a pismo to odebrała 29 marca 2022 r. Wskazała strona, że brak odpowiedzi zarządcy przez okres 30 dni spowodował, że zleciła prace wykonawcy. Prace zostały wykonane z zachowaniem wszystkich przepisów. Argumentowała strona, że nie otrzymała informacji od zarządcy pocztą elektroniczną. Zwróciła się strona o odstąpienie od nałożenia kary. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym - wydając skarżoną decyzję - SKO utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Uzasadniając, Kolegium przeanalizowało przepisy u.d.p. Stwierdził organ, że okoliczności sprawy potwierdzają, że strona zajmowała pas drogowy bez wymaganego zezwolenia. Przy braku stosownego zezwolenia, przyjąć trzeba, że zaistniały podstawy do wymierzenia stronie kary na mocy art. 40 ust. 12 u.d.p. W skardze do Sądu strona wniosła o uchylenie decyzji SKO. Powołała się na okoliczności podnoszone w toku postępowania i wskazała, ze jest świadoma, że za zajęcie pasa drogi będącego w zarządzie powiatu powinna uiścić opłatę, ale uważa że kara jest nazbyt wysoka. Podkreśliła strona, że brak informacji od organu po złożeniu wniosku potraktowała jako brak uwag, co skłoniło ją do wykonania zjazdu. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Przeprowadzona w zakreślonych wyżej ramach kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że organy naruszyły prawo. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 40 ust. 1 i ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1376). W myśl art. 4 pkt 1 u.d.p. pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. I w tym miejscu podkreślenie wymaga, że w ocenie Sądu organy słusznie uznały, że z przepisu tego wynika, że każde zajęcie pasa drogowego na cele "niedrogowe", wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, przez cały okres trwania zajęcia. Pojęcie "umieszczenia" urządzenia w pasie drogowym, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p., obejmuje bowiem nie tylko pierwsze umieszczenie tego urządzenia (po przeprowadzeniu robót w pasie drogowym) lecz także cały okres istnienia (bytu) tego urządzenia w pasie drogowym. Dlatego też, obowiązek uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p. ciąży nie tylko na pierwszym właścicielu tego rodzaju urządzenia umieszczającym je w pasie drogowym lecz także na każdym następnym jego właścicielu. Na marginesie wskazać należy, że strona skarżąca wnosząc "o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego" sama zresztą przyznała, iż taki obowiązek na niej ciążył (art. 40 ust. 1 u.d.p.). A skoro tak to – jak słusznie przyjęły organy – konsekwencją zajęcia przez stronę pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu z 13 lipca 2006 r. była konieczność wydania decyzji na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. – czyli wymierzającej karę pieniężną, mającej charakter decyzji związanej. Dlatego też podnoszona w skardze okoliczność o braku "umieszczania nowych urządzeń w pasie drogi" nie mogła mieć i nie ma wpływu na prawidłowość wydanej decyzji. Stosownie zaś do treści art. 40 ust. 2 u.d.p., zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. W myśl art. 40 ust. 4 u.d.p., opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Według art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust.4-6. W świetle powołanych wyżej przepisów zasadą jest, że zajęcie pasa drogowego wymaga stosownego zezwolenia i podlega opłacie. Zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia albo niezgodnie z określonymi w nim warunkami skutkuje wymierzeniem przez zarządcę drogi administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Zgodnie z tym przepisem za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 u.d.p.). Z akt sprawy bezspornie wynika, że strona dokonała zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia, okoliczności tej nie kwestionuje również strona. Strona 16 lutego 2022 r. wystąpiła do Starostwa Powiatowego w Legnicy z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego drogi na [...] (dz.nr [...]) w m. S., gm. R. w celu wykonania robót związanych z budową zjazdu publicznego do dz. Nr [...] z podaniem terminu zajęcia pasa na 17-19 marca 2022 r. 25 marca 2022 r. strona powiadomiła telefonicznie pracownika Starostwa Powiatowego w Legnicy, że wykonała zjazd publiczny z drogi powiatowej nr [...] do dz. Nr [...] w m. S., gm. R. bez wymaganej zgody na zajęcie pasa drogowego oraz bez powiadomienia zarządcy drogi. Fakt wybudowania zjazdu został potwierdzony w terenie. W trakcie postępowania – 9 maja 2022 r. dokonano oględzin odcinka pasa drogowego drogi powiatowej [...] w celu ustalenia dokładnego pomiaru zajęcia pasa drogowego pod wybudowany zjazd. Ponadto z akt wynika, że 18 marca 2022 r. wezwano stronę do uzupełnienia dokumentacji. 29 kwietnia 2022 r. strona przedłożyła do zaopiniowania projekty czasowej i docelowej organizacji ruchu. Po zaopiniowaniu projekty odesłano stronie, która do czasu wydania decyzji nie przedłożyła poprawionych projektów. Jak słusznie wskazał organ zajęcie pasa drogowego zawsze wymaga pozyskania stosownego zezwolenia. A brak takiego zezwolenia skutkuje nałożeniem kary. W sprawie strona nie miała zatem podstaw do samodzielnego zdecydowania, że zezwolenie takie posiada. Słusznie wskazał organ, że strona uznając, że organ zbyt długo proceduje w jej sprawie, winna wystąpić do organu z zapytaniem na jakim etapie jest postępowaniem, czy złożyć ponaglenie. W związku z faktem, że strona przez 3 dni zajmowała pas drogowy bez zezwolenia, organ był zobligowany na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. do nałożenia na stronę skarżącą administracyjnej kary pieniężnej. Decyzja o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jego zajęcia zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.t.d. jest bowiem – co słusznie zaakcentował organ II instancji – decyzją o charakterze związanym. Oznacza to, że stwierdzony fakt zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia powoduje po stronie organu obowiązek wydania decyzji nakładającej karę pieniężną (wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. o sygn. akt II GSK 705/22). Jednocześnie jednak, jako naruszenie przepis skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji uznał Sąd brak rozważenia przez organ możliwości odstąpienia od nałożenia kary, o co również sama strona wnioskowała w odwołaniu. W postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego organy obowiązane były stosować przepisy działu IVa k.p.a. Zostało ono bowiem wszczęte po 1 czerwca 2017 r., a więc po wejściu w życie nowelizacji kodeksu wprowadzającej tę regulację. W tej sprawie żaden z przepisów tej części kodeksu nie był stosowany, a więc nie rozważono unormowanych w art. 189f § 1 i 2 k.p.a. przesłanek odstąpienia od nałożenia kary. Ww. przepis stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Unormowanie to obliguje zatem do odstąpienia od nałożenia kary jeżeli - kumulatywnie - zostaną spełnione dwie wymienione w nim przesłanki: 1. waga naruszenia prawa jest znikoma i 2. strona zaprzestała naruszania prawa. Instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, jak wyjaśnia się w doktrynie, jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, pomimo okoliczności, że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (zob. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, publ. LEX/el. 2020). Stwierdzenie naruszenia prawa musi być więc bezsporne i stanowi punkt wyjścia do oceny, czy istnieje w ogóle podstawa (potrzeba) do odstępowania od nałożenia kary. Dopiero w następnej kolejności, można rozważać wagę naruszenia prawa i jego skutki. Oznacza to, że sam fakt zaistnienia deliktu administracyjnego sankcjonowanego bezwzględnie karą pieniężną, nie może wykluczać uznania naruszenia prawa za znikome. W orzecznictwie, jak i piśmiennictwie, wskazuje się zgodnie, że art. 189f § 1 k.p.a. ma także zastosowanie do decyzji związanych. Podnosi się w tym względzie, że przepisy działu IVa k.p.a. miały za zadanie wypełnienie systemowej luki w standardzie ochrony praw jednostki, dostosowując system prawa administracyjno-karnego do wymogów konstytucyjnych oraz konwencyjnych. Taką lukę stanowił między innymi brak możliwości odstąpienia od wymierzenia kary (por. A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 1189 oraz wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 943/20). Dlatego obligatoryjność omawianej kary, która z założenia ma charakter represyjny i prewencyjny, a więc ma służyć zapewnieniu przestrzegania ustawy o drogach publicznych, nie może sprzeciwiać się zakwalifikowaniu rozpatrywanego naruszenia jako znikomego. Każdy przypadek wymaga jednak indywidualnej analizy, która pozwalałaby stwierdzić, że mimo nieuchronności kary zaistniały "szczególne okoliczności" przemawiające za uznaniem, że waga naruszenia jest znikoma. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zobowiązany będzie uwzględnić wskazania Sądu. Z uwagi na stwierdzone naruszenia prawa, Sąd - uwzględniając regulacje art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję O kosztach postępowania Sąd orzekł stosownie do art. 200 p.p.s.a.