III SA/Wr 818/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędziowie: Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, Asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska (sprawozdawca), , Protokolant: specjalista Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 9 sierpnia 2021 r. nr SKO 4101/52/21 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 21 czerwca 2021 r. nr SKO 4101/20/21 ; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z 7 listopada 2011 r. H.S. (dalej: skarżący, strona, wnioskodawca) zwrócił się do Zarządu Dróg Powiatowych w W. z prośbą o wydzierżawienie pasa drogowego w miejscowości W.1., koło cmentarza pod kiosk z kwiatami o powierzchni 7,14 m2 (3,40x2,10), na czas nieokreślony. Decyzją z dnia 21 listopada 2011 r. (nr Z-42/11) Zarząd Dróg Powiatowych w W. zezwolił skarżącemu na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...], działka nr [...] w miejscowości W.1. (obok cmentarza), w celu umieszczenia w pasie drogowym obiektu handlowego - kiosku z kwiatami i zniczami - obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o łącznej powierzchni 7,14 m2, na czas nieokreślony. W warunkach zezwolenia wskazano m.in., że kiosk należy umieścić w pasie drogowym drogi powiatowej nr 1274D w miejscu wskazanym przez pracownika zarządu. W dniu 26 czerwca 2019 r. do Zarządu Dróg Powiatowych w W. wpłynęło pismo skarżącego o rezygnacji z zajęcia pasa drogowego z dniem 1 lipca 2019 r. Decyzją z dnia 30 lipca 2019 r. Starosta W. stwierdził wygaśnięcie decyzji z 21 listopada 2011 r. o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. Pismem z 21 kwietnia 2021 r. skarżący zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: SKO, organ) o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Dróg Powiatowych w W. z 21 listopada 2011 r., nr Z-42/11. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że miejsce usadowienia kiosku zostało ustalone po wizji w terenie przez pracownika Zarządu Dróg Powiatowych. Później okazało się, że kiosk od samego początku był umieszczony na działce nr [...] – nieruchomości parafii Rzymsko-Katolickiej pod wezwaniem [...] w W.1. Decyzją z dnia 21 czerwca 2021 r. (nr SKO 4101/20/21) SKO odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Zarządu Dróg Powiatowych w W. z dnia 21 listopada 2011 r. (Nr Z-42/11). W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia 21 listopada 2011 r. Zarząd Dróg Powiatowych w W. zezwolił na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej (publicznej). To, że przy jej wykonaniu pracownik zarządcy drogi najprawdopodobniej popełnił błąd wskazując faktyczne miejsce lokalizacji kiosku poza granicą działki drogowej, nie może stanowić o jakiejkolwiek wadzie kontrolowanego rozstrzygnięcia. Samo w sobie zezwolenie upoważniało do zajęcia wyłącznie działki nr 191. Ustawienie kiosku w innym miejscu nie może stanowić o uznaniu, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ stwierdził, że nie zachodziły również inne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podkreślił, że - w jego ocenie, zakwestionowana decyzja jest dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazał, że na mocy tej decyzji zobligowany został do uiszczania opłat za zajęcie pasa drogowego, choć w rzeczywistości nigdy nie był we władaniu tego pasa drogowego, albowiem teren należy do Parafii Rzymsko-Katolickiej pod wezwaniem [...] w W.1. Zaskarżoną decyzją z dnia 9 sierpnia 2021 r. (nr SKO 4101/52/21), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako "kpa"), SKO utrzymało w mocy decyzję z 21 czerwca 2021 r. Na wstępie SKO wskazało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, którego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. SKO podkreśliło, że ponowne rozpatrzenie sprawy z wniosku skarżącego obejmuje ponowną analizę decyzji Zarządu Powiatu W. z dnia 21 listopada 2011 r. (Nr Z- 42/11), z punktu widzenia zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności, w tym, zestawienie treści tej decyzji z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej wydania, w szczególności, ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.) - zwanej dalej "ustawą". SKO uznało, że takie zestawienie wskazuje na brak podstaw do stwierdzenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa, w tym powołanej ustawy. SKO podkreśliło, że umieszczenie obiektu w pasie drogowym drogi publicznej - drogi powiatowej nr [...] (działka gruntu nr [...] w miejscowości W.1.), jako obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, niewątpliwie wymagało uzyskania zezwolenia zarządcy drogi (art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 ustawy), o czym zarządca tej drogi publicznej orzekł w osnowie wydanej decyzji, zgodnie z wnioskiem strony postępowania. Również zawarte w tej decyzji rozstrzygnięcie w przedmiocie opłaty za zajęcie pasa drogowego w opisanym przypadku, ma swoje umocowanie w przepisach art. 40 ust. 3 i ust. 11 ustawy i jest ono prawidłowe. Podnoszona przez stronę postępowania okoliczność, zgodnie z którą nie doszło do zajęcia pasa drogowego, albowiem obiekt - kiosk nie był faktycznie umieszczony w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] (działka nr [...]), lecz został umieszczony na terenie działki gruntu nr [...], czyli nieruchomości stanowiącej własność Parafii Rzymsko-Katolickiej pod wezwaniem [...] w W.1., w ocenie Kolegium nie może świadczyć o wydaniu decyzji zarządcy drogi powiatowej z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem SKO nieprawidłowości (wady) nie sposób doszukać się w treści decyzji, gdyż nieprawidłowość jest związana z wykonaniem decyzji tj. faktycznym zlokalizowaniem (umieszczeniem) obiektu w terenie. To, że w rzeczywistości kiosk został umieszczony nie w pasie drogowym drogi powiatowej (zgodnie z wydanym zezwoleniem) lecz na terenie stanowiącym własność podmiotu trzeciego nie świadczy o wadliwości wydanej w tej sprawie decyzji, która jednoznacznie odnosi się do zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej nr [...], stanowiącej działkę gruntu nr [...]. Odnosząc się do drugiej przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, SKO stwierdziło, że decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej, albowiem podstawę jej wydania stanowiły przywołane przepisy ustawy. Dodatkowo SKO zauważyło, że weryfikowana decyzja ostateczna nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 kpa), gdyż Zarząd Powiatu W. był organem rzeczowo, miejscowo i instancyjnie właściwym do jej wydania. Nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 kpa), jak również nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, albowiem jej adresatem był wnioskodawca (art. 156 § 1 pkt 4 kpa). Decyzja ta nie jest również dotknięta wadą opisaną w art. 156 § 1 pkt 5 kpa, bowiem nie jest niewykonalna. Wykonanie tej decyzji nie wywołałoby czynu zagrożonego karą (art. 156 § 1 pkt 6 kpa), jak również nie istnieje żaden przepis prawa, który przewidywałby sankcję nieważności dla decyzji wydanej w tej sprawie (art. 156 § 1 pkt 7 kpa). W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie art. 156 § 2 pkt 2 kpa poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie doszło do nieważności decyzji z dnia 21 listopada 2011 r. (nr Z-42/11). Wskazał, że przyczynami stwierdzenia nieważności spornej decyzji, jest naruszenie m.in. art. 40 ustawy o drogach publicznych. Dodał, że ewentualnie decyzja nr Z-42/11 została wydana bez podstawy prawnej. Ponadto podniósł – ewentualnie - naruszenie przepisu rozporządzenia Rady Ministrów z 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenie warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, tj. § 1, ust 3 pkt 1. Wobec powyższego wniósł, na podstawie art. 145 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 21 listopada 2011 r. (nr Z-42/11) i w konsekwencji o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że w jego ocenie w sprawie bez wątpienia nastąpiła przesłanka rażącego naruszenia prawa określona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Podkreślił, że pracownik zarządcy drogi wskazując miejsce posadowienia kiosku spowodował, że decyzja udzielająca zezwolenia stała się decyzją podjętą z naruszeniem m.in. art. 40 ustawy o drogach publicznych. Nie można oddzielić momentu wydania decyzji od wskazania dokładnego miejsca wykonywania decyzji, jeżeli tego wskazania dokonuje organ, który wydaje decyzję. Ponadto skarżący dodał, że w sprawie nie załączono planu sytuacyjnego spełniającego wymogi rozporządzenia Rady Ministrów z 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenie warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Organ nie wezwał do uzupełnienia tego braku, a więc także z tego powodu decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a.") sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wskazania również wymaga, że z art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że rozstrzygnięcie sądu musi znajdować oparcie w faktach prawidłowo udokumentowanych w aktach sprawy. Przedmiotem skargi w sprawie jest decyzja SKO utrzymującą w mocy decyzję, którą odmówiono stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Zarządu Powiatu W. z dnia 21 listopada 2011 r. zezwalającej skarżącemu na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr 1274D, działka nr 191 w miejscowości W.1. (obok cmentarza) w celu umieszczenia w pasie drogowym obiektu handlowego – kiosku z kwiatami i zniczami – obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o łącznej powierzchni 7,14 m2, na czas nieokreślony. Postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji toczyło się w trybie nadzwyczajnym, którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 kpa. W myśl tego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w tym postępowaniu nadzwyczajnym - odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Aby stwierdzić nieważność danej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić istnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. W myśl art. 40 ust. 2 ustawy o drogach zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych; 3) umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 ustawy o drogach). Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, określa warunki niezbędne do udzielania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego na cele, o których mowa w ust. 2, mając na względzie bezpieczeństwo użytkowania i ochronę dróg (art. 40 ust. 16 ustawy o drogach). Zgodnie z § 1 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (w dacie składania wniosku: Dz. U. z 2004 r., Nr 140, poz. 1481 ze zm., dalej "rozporządzenie") do wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego należy dołączyć szczegółowy plan sytuacyjny w skali 1:1000 lub 1:500, z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego, a w przypadku umieszczenia reklamy - z podaniem jej wymiarów. W sprawie istotnie jest to, że postępowanie dotyczące wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wszczynane jest na wniosek. W przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko strona określa przedmiot swego żądania, a tym samym i przedmiot postępowania, przy czym w razie wątpliwości jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. postanowienie NSA z 17 maja 2022 r., sygn. akt III OW 113/21, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Organ związany jest treścią wniosku, a w przypadku wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wskazaną przez stronę lokalizacją obiektu. Decyzja w przedmiocie zezwolenia jest bowiem konsekwencją wniosku i albo zezwala na zajęcie wnioskowanego odcinka pasa drogowego w zaproponowanej lokalizacji, szczegółowo określonej w planie sytuacyjnym stanowiącym załącznik decyzji, albo odmawia wydania zezwolenia na zajęcie wnioskowanego pasa drogowego. Organ nie zmienia wnioskowanej lokalizacji. Związany jest bowiem zakresem wniosku (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 2246/07,CBOSA). Wniosek powinien zatem zawierać i określać lokalizację obiektu. W sprawie, co umknęło SKO, Zarząd Dróg wydał decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego, mimo że w aktach brak jest szczegółowego planu sytuacyjnego w skali 1:1000 lub 1:500, z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego, który powinien był przedłożyć wnioskodawca. Skarżący do wniosku dołączył jedynie kserokopię mapy bez oznaczenia skali, na której wskazał usytuowanie obiektu, przy czym nie do końca jasne jest, czy obiekt ten został przez niego naniesiony na działkę stanowiącą drogę, czy też działkę nr 154 stanowiącą własność Parafii Rzymsko-Katolickiej. Wydając zezwolenie na zajęcie pasa drogowego organ nie dokonał ustaleń w zakresie przebiegu drogi i w decyzji zezwalającej nie określił lokalizacji obiektu (wskazał jedynie numer drogi). Co więcej faktyczną lokalizację kiosku uzależnił od woli pracownika Zarządu Dróg. Wydał decyzję mimo niezłożenia przez wnioskodawcę planu sytuacyjnego wymaganego przez rozporządzenie. Skoro prawodawca określił jakim warunkom powinien odpowiadać wniosek to brak jest jakichkolwiek podstaw aby przyjmować, że wniosek mógł być rozpoznany bez ich spełnienia. Decyzja musi uwzględniać treść wydanego na podstawie art. 40 ust. 16 ustawy o drogach publicznych, rozporządzenia. Konieczne jest bowiem dokładne określenie przedmiotu postępowania (m.in. konkretna i szczegółowa lokalizacja, wymiary i powierzchnia) przed wydaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, czego organ wydający zezwolenie nie dopełnił. W ocenie Sądu w sprawie Zarząd wydał decyzję z dnia 21 listopada 2011 r. rażącym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, tj. art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych oraz § 1 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (por. wyrok WSA w Krakowie z 23 sierpnia 2006 r., sygn. akt III SA/Wr 434/04, CBOSA). W konsekwencji skargę należało uznać za uzasadnioną. SKO dokonało bowiem nieprawidłowej oceny obowiązujących przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę wydania decyzji, której stwierdzenia nieważności domagał się skarżący i doszło do błędnego wniosku, że decyzja ta została wydana bez rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ponowne rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 21 listopada 2011 r. SKO weźmie pod uwagę wykładnię prawa przedstawioną przez Sąd. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Na koszty postępowania złożyły się: kwota 200 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego (480 zł) i opłata skarbowa (17 zł).