III SA/Wr 796/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska Asesor WSA Aneta Brzezińska po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 10 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 2 sierpnia 2022 r. nr BP.501.1821.2021.1284.GR4.249273 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 10 września 2021 r. nr WITD.D1.0152.IV0197/78/21; II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz strony skarżącej kwotę 400 zł (czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD, organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia 2 sierpnia 2022 r., nr BP.501.1821.2021.1284.GR4.249273, utrzymująca w mocy decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: LWITD, organ I instancji) z dnia 10 września 2021 r. nr WITD.DI.0152.IV0197/78/21 o nałożeniu na K. C. (dalej: strona, skarżący) kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł za naruszenie przepisów dotyczących transportu drogowego. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 2 lipca 2021 r. o godz. 9:34 na drodze ekspresowej [...] (MOP M.) miała miejsce kontrola drogowa przeprowadzona przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego, dotycząca autobusu o nr rej. [...]. W toku kontroli stwierdzono, że powyższym pojazdem wykonywany był krajowy transport drogowy osób w imieniu przedsiębiorcy – skarżącego, prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "C." w J. Stwierdzono również, że przewóz wykonywany był przez dwóch kierowców – F. K. i skarżącego K. C., przy czym w okresie, gdy jeden z kierowców prowadził pojazd, tylko jego karta kierowcy znajdowała się w I slocie tachografu, natomiast drugi z kierowców, który w tym czasie znajdował się również w pojeździe, nie rejestrował na swojej karcie kierowcy ani w żaden inny sposób aktywności, prędkości oraz przebytej drogi. Jak zeznał przesłuchany w charakterze świadka F. K., nie jest on zatrudniony przez skarżącego, lecz przewóz wykonuje w oparciu o usługę kierowania pojazdem w ramach prowadzonej własnej działalności gospodarczej. Do kontrolowanego autobusu wsiadł on w S. w dniu 2 lipca 2021 r. około godz. 5:45 i wówczas autobusem tym kierował skarżący, który rozpoczął jazdę w J. około godz. 4:55 po drodze zbierając pasażerów. Skarżący prowadził pojazd do godz. 8:30 do MOP na drodze [...] miejscowości N. W czasie, gdy skarżący prowadził pojazd, F. K. znajdował się w autobusie i nie rejestrował swojej aktywności w tym okresie, a jego karta nie była umieszczona w tachografie. Następnie F. K. zaczął prowadzić autobus, a skarżący usiadł z boku w pojeździe, wcześniej wyjmując swoją kartę kierowcy z tachografu, tym samym również nie rejestrował on swojej aktywności. F. K. zeznał również, że taki sposób wykonywania przewozów ustał wspólnie ze skarżącym i skarżący potwierdził ów sposób wykonywania przewozów. Przebieg kontroli został utrwalony w protokole kontroli nr [...]. Pismem z dnia 2 lipca 2021 r. organ I instancji zawiadomił stronę o wszczęciu wobec niej postępowania administracyjnego w związku z naruszeniem stwierdzonym w protokole kontroli. Pismem z dnia 6 sierpnia 2021 r. pełnomocnik strony złożył wyjaśnienia w sprawie. Postępowanie zakończyło się wydaniem przez organ I instancji we wskazanej na wstępie decyzji z dnia 10 września 2021 r., na mocy której nałożono na skarżącego karę pieniężną w łącznej wysokości 10 000 zł, w związku ze stwierdzeniem następujących naruszeń przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 2140 ze zm.) – dalej: u.t.d: : z lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do tej ustawy – "niewłaściwa obsługa lub odłączenie homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi" – z tytułu czego kara wynosi 5 000 zł za jedno naruszenie (dokonane przez każdego z dwóch kierowców pojazdu). W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano na złożone w toku postępowania wyjaśnienia, które zdaniem strony nie zostały uwzględnione bez szczegółowego uzasadnienia. Zarzucono niewłaściwe zastosowanie lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. wskazując, że obsługa tachografu była zgodna z instrukcją obsługi i przepisami rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 (Dz. Urz. UE L60 z 28.02.2014, dalej : "rozporządzenie nr 165/2014"), nieuwzględnienie wniosków dowodowych strony bez uzasadnienia, nieuwzględnienie wyjaśnień strony, dokonanie błędnej kwalifikacji naruszenia, błędne uznanie kierowców za członków załogi kilkuosobowej, wadliwe uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji. Skarżoną obecnie decyzją GITD utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Na wstępie organ przytoczył przepisy u.t.d. oraz rozporządzenia nr 165/2014, które miały zastosowanie w niniejszej sprawie (w szczególności at. 32 ust. 3 i art. 34 rozporządzenia nr 165/2014). Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ odwoławczy stwierdził, że prawidłowo nałożono na stronę skarżącą karę pieniężną za naruszenie polegające na niewłaściwej obsłudze lub odłączeniu tachografu. Stwierdzono, że ustaleń w tym przedmiocie dokonano na podstawie protokołu kontroli drogowej, który stanowi istotny dowód w sprawie, korzystający – jako dokument urzędowy - ze szczególnej mocy dowodowej, do którego strona może wnieść zastrzeżenia lub odmówić jego podpisania. Poza tym wskazano, że protokół przesłuchania świadka F. K. stanowi również dokument urzędowy. Dalej organ stwierdził, że nietrafny jest zarzut nieuwzględnienia wyjaśnień skarżącego, gdyż organ wziął pod uwagę złożone wyjaśnienia, a jedynie uznał, że nie są one wiarygodne i stanowią polemikę z ustaleniami stwierdzonymi podczas kontroli, którym należy dać wiarę jako złożonych "na gorąco". W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało prowadzone zgodnie z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., prawidłowo ustalono stan faktyczny i oceniono zebrany materiał dowodowy. Organ stwierdził ponadto, że strona w toku postępowania nie wskazała żadnych okoliczności nadzwyczajnych lub nieprzewidywalnych, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania art. 92c u.t.d., ani dowodów na zaistnienie takich okoliczności. W skardze na powyższą decyzję strona skarżąca wniosła o jej uchylenie i zakończenie postępowania lub skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie zasady obiektywizmu i wysłuchania stron poprzez stronniczą i autorytarną ocenę zebranego materiału dowodowego , co przejawiało się przede wszystkim w reakcji organów na wyjaśnienia strony i przedkładane dowody. Wskazano, że organy obu instancji dla zachowania pozorów przestrzegania zasady prawdy obiektywnej z art. 7 k.p.a. wzywały stronę do przedstawienia wszelkich dowodów i wyjaśnień, które mogłyby przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, jednak po ich złożeniu stwierdzały ich niską wiarygodność lub brak możliwości uwzględnienia, powołując się na bezsporne i ostatecznie doskonałe ustalenia zawarte w protokole kontroli. Podano, że w toku przeprowadzonych postępowań daje się zauważyć tendencję do umniejszania wagi przedstawianych przez stronę dowodów i wysnuwania nowych, przeciwstawnych do dowodów wniosków, zatem można odnieść wrażenie, że niezależnie od tego, jakich argumentów na swoją obronę strona użyła w swoich wyjaśnieniach, organ i tak starał się, aby je skutecznie odeprzeć; 2. naruszenie zasady terminowego załatwienia sprawy, poprzez niczym nieuzasadnione prowadzenie postępowania w sposób przewlekły - postępowanie odwoławcze zostało zakończone dopiero po 10 miesiącach od złożenia odwołania i w tym czasie organ odwoławczy nie wykonywał żadnych dodatkowych czynności procesowych; 3. Naruszenie zasady inicjatywy dowodowej organu, ponieważ w zakończonym postępowaniu obowiązek dowodzenia spoczywał przede wszystkim na organie, a organy nie poczynił zdaniem strony żadnych czynności dowodowych i mimo wniosków strony wydały rozstrzygnięcie wyłącznie w oparciu o ustalenia poczynione podczas kontroli drogowej; 4. Naruszenie zasady wzbudzania zaufania obywateli do organów państwa poprzez prowadzenie postępowań i wydawanie orzeczeń w sposób arbitralny. W odpowiedzi na skargę GITD podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, z uwagi na stwierdzone naruszenia prawa materialnego oraz w konsekwencji również procesowego muszą zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. W ocenie Sądu nieprawidłowa była wykładnia organu dotycząca przedmiotowego naruszenia, określonego przez organ jako polegające na niewłaściwej obsłudze lub odłączeniu tachografu, co skutkowało nierejestrowaniem na wykresówce lub karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi - opisanego w lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. Powyższe stanowi naruszenie przepisów o stosowaniu tachografów (lp. 6 załącznika nr 3 do u.t.d.), kwalifikacja naruszenia do odpowiedniej grupy naruszeń określonych w tabeli 2 załącznika I do rozporządzenia nr 2016/403, dotyczy tylko przewoźników drogowych. Zalicza się do grupy naruszeń lp. 6.2 załącznika nr 3 do u.t.d. – wykonywanie przewozu drogowego z ingerencją w działanie tachografu lub dane rejestrowane przez tachograf. Z rozporządzenia nr 2016/403 wynika, że prawodawca unijny podał kategorie i rodzaje poważnych naruszeń przepisów UE w komercyjnym transporcie drogowym podzielone na trzy kategorie wagi naruszeń według stwarzanego przez nie ryzyka śmierci lub ciężkich obrażeń bądź zakłócenia konkurencji na rynku transportu drogowego. W załączniku I tabeli nr 2 tego rozporządzenia nr 2016/403 – Grupa naruszeń przepisów rozporządzenia nr 165/2014 wykazane zostało naruszenie nr 8 - Niewłaściwe użytkowanie tachografu (np.: niewłaściwe stosowanie w sposób świadomy, dobrowolny lub pod przymusem, brak instrukcji dotyczących właściwego użytkowania itd.) - bardzo poważne naruszenie - którego podstawę prawną kwalifikacji stanowi art. 32 ust. 1 i art. 33 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014. Zgodnie z art. 32 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014 przedsiębiorstwa transportowe oraz kierowcy zapewniają poprawne działanie i właściwe użytkowanie tachografów i kart kierowcy. Przedsiębiorstwa transportowe oraz kierowcy stosujący tachografy analogowe zapewniają ich poprawne działanie i prawidłowe stosowanie wykresówek. Przepis art. 33 ust. 1 omawianego rozporządzenia kształtuje z kolei szczególną odpowiedzialność. Przedsiębiorstwa transportowe są odpowiedzialne za zapewnienie, by ich kierowcy byli właściwie wyszkoleni i poinstruowani w zakresie prawidłowego działania tachografów, zarówno cyfrowych, jak i analogowych, przeprowadzają regularne kontrole, by zapewnić właściwe użytkowanie tachografów przez swoich kierowców i nie udzielają kierowcom żadnych bezpośrednich ani pośrednich zachęt, które mogłyby skłaniać ich do niewłaściwego używania tachografów. Przedsiębiorstwa transportowe wydają wystarczającą liczbę wykresówek kierowcom pojazdów wyposażonych w tachografy analogowe, mając na uwadze indywidualny charakter wykresówki, długość okresu pracy i możliwość zaistnienia konieczności ich wymiany, w przypadku gdy zostaną zniszczone lub zatrzymane przez upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych. Przedsiębiorstwa transportowe wydają kierowcom tylko wykresówki zgodne z homologowanym wzorem i odpowiednie do użycia w urządzeniu zainstalowanym w pojeździe. W przypadku gdy pojazd wyposażony jest w tachograf cyfrowy, przedsiębiorstwo transportowe i kierowca zapewniają, biorąc pod uwagę długość okresu pracy, by drukowanie danych z tachografu na żądanie funkcjonariusza służb kontrolnych mogło być prawidłowo przeprowadzone w razie kontroli. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zinterpretował przedmiotowe naruszenie odwołując się do treści art. 34 oraz art. 32 ust. 3 rozporządzenia nr 165/2014. Stwierdzone przez organ naruszenie - niezalogowanie karty kierowcy w tachografie przed rozpoczęciem zadania przewozowego, karta wyjęta z tachografu - nie może być kwalifikowane do naruszeń lp. 6.2 załącznika nr 3 do u.t.d. i tym bardziej do lp. 6.2.1., które wymaga co do zasady ingerencji w działanie tachografu lub dane rejestrowane przez tachograf. Jak wskazał GITD w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, niezalogowanie karty kierowcy w tachografie odpowiada dyspozycji art. 34 rozporządzenia nr 165/2014, a zwłaszcza jego ust. 1 zdanie pierwsze: Kierowcy stosują wykresówki lub karty kierowcy w każdym dniu, w którym prowadzą pojazd, począwszy od przejęcia pojazdu. Nie wyjmuje się wykresówki ani karty kierowcy z urządzenia rejestrującego przed zakończeniem dziennego okresu pracy, chyba że jej wyjęcie jest dopuszczalne z innych powodów. Wykresówka lub karta kierowcy nie może być używana przez okres dłuższy niż ten, na który jest przeznaczona. Jednakże, jak już wyżej wskazano, przedmiotowe naruszenie winno być kwalifikowane wg art. 32 ust. 1 i art. 33 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014 (a nie wg art. 34 tego rozporządzenia). Taki rodzaj naruszenia ma swoją odrębną kwalifikację jako naruszenie zasad i warunków użytkowania tachografu (lp. 6.3 załącznika nr 3 do u.t.d.) i nie może być swobody w kwalifikowaniu takiego naruszenia, bowiem skuteczne i jednolite egzekwowanie przepisów ma służyć osiągnięciu celów rozporządzenia nr 561/2006 (motyw 3 i 27), a kary z tytułu naruszeń tego rozporządzenia muszą być skuteczne, proporcjonalne, odstraszające i niedyskryminujące (motyw 26). Kwalifikowanie zatem do lp. 6.2.1. załącznika do u.t.d. naruszenia art. 34 rozporządzenia nr 561/2006 jest nieprawidłowe. Z powyższych przyczyn Sąd doszedł do przekonania, że organy dokonały nieprawidłowej wykładni prawa materialnego. Odnośnie zarzutów postawionych w skardze, Sąd stwierdza, że kontrola zaskarżonej decyzji byłaby przedwczesna z uwagi na wskazane wyżej naruszenie prawa dotyczące nieprawidłowej kwalifikacji prawnej stwierdzonego naruszenia oraz w konsekwencji również uzasadnień obu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Sąd wziął też pod uwagę, że nie może zastąpić organów w kompetencjach prawnie im przypisanych, w szczególności dotyczących oceny materiału dowodowego pod kątem spełnienia przesłanek odpowiedzialności, wynikających z prawidłowo stosowanych przepisów prawa. W tym stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku.