III SA/Wr 74/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), , Protokolant specjalista Katarzyna Jastrzębska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej D. na zarządzenie zastępcze Wojewody D. z dnia [...] grudnia 2017 r. Nr [...] w przedmiocie nadania nazwy ulicy uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze.

Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. Wojewoda D. (dalej: Wojewoda) wydał [...] grudnia 2017 r. zarządzenie zastępcze Nr [...] w sprawie nadania nazwy ulicy, mocą którego zarządził, co następuje: "§ 1. Ulicy o nazwie Leona Kruczkowskiego zlokalizowanej w D., w gminie Miasto D. nadaje się nazwę Krzysztofa Kamila Baczyńskiego. § 2. Wykonanie Zarządzenia zastępczego powierza się Burmistrzowi Miasta D. § 3. Zarządzenie zastępcze wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa D.". Jako podstawę prawną zarządzenia Wojewoda podał art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2016 r., poz. 744 ze zm. - dalej: ustawa). Wojewoda uzasadniał, że - zgodnie z art. 1 ustawy - nazwy ulic nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować (ust. 1). Zauważył, że za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989 (ust. 2). Wskazał, że ustawodawca nałożył na właściwe organy jednostek samorządu gminnego obowiązek zmiany obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy nazwy ulic, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie (art. 6 ust. 1 ustawy). Stwierdził, że organy stanowiące gmin, w terminie do 2 września 2017 r., miały możliwość dokonania stosownej zmiany nazw ulic na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. Dalej, Wojewoda podniósł, że - w myśl art. 6 ust. 2 i 3 ustawy - w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1. Wydanie zarządzenia zastępczego, o którym mowa w ust. 2, wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: IPN) potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Wojewoda uznał, że Rada Miejska D. nie dokonała - w sposób j/w -zmiany nazwy ulicy Leona Kruczkowskiego. Podał, że - pismem z 26 września 2017 r. - wystąpił do IPN z wnioskiem o wydanie opinii w przedmiocie zgodności nazwy ulicy Leona Kruczkowskiego z normą art. 1 ustawy. Poinformował, że - 17 listopada 2017 r. -otrzymał pismo IPN z 3 listopada 2017 r. zawierające opinię w sprawie nazwy w/w ulicy. Mając na względzie treść tej opinii przyjął, że nazwa ulicy Leona Kruczkowskiego, jako upamiętniająca osobę symbolizującą komunizm, jest niezgodna z art. 1 ustawy. Końcowo Wojewoda pouczył, że na zarządzenie zastępcze przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, za jego pośrednictwem, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. W skardze na w/w zarządzenie zastępcze - skarżąc je w całości - Gmina Miejska D. (dalej: Gmina) zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 6 u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 16 ust. 2 Konstytucji RP, 2) art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. w zw. z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP, 3) 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., poprzez ingerencję Wojewody w wyłączną właściwość i sferę kompetencji Rady Miejskiej D. do podejmowania uchwał w sprawie nadawania ulicom nazw. Tak formułując zarzuty, Gmina wniosła o uchylenie zarządzenia zastępczego. Gmina uzasadniła swoje stanowisko. Poinformowała, że Dyrektor Oddziału IPN w W. (prof. dr hab. K. K.), na wniosek kilku gmin d., wydał - w imieniu w. Oddziału IPN - datowaną na [...] września 2016 r. opinię (znak [...]), że zmiana nazwy ulicy Leona Kruczkowskiego nie jest konieczna, tłumacząc to jednoznacznie niesprzecznością nazwy ulicy z ustawą (Gmina załączyła tę opinię do skargi). Motywowała, że - kierując się w/w opinią o braku wymogu zmiany nazwy ulicy Leona Kruczkowskiego - nie dokonała zmiany nazwy tej ulicy. Stwierdziła, że - mając na uwadze powołaną opinię IPN - nie można zgodzić się z Wojewodą, że zaistniały przesłanki determinujące wydanie skarżonego zarządzenia zastępczego, w sprawie nadania ulicy Leona Kruczkowskiego nazwy Krzysztofa Kamila Baczyńskiego, bez udziału skarżącej i społeczności lokalnej. Zauważyła, że Wojewoda nie dał jej, jak i mieszkańcom D. (bezpośrednio zainteresowanym przez sam fakt ich zamieszkiwania przy ulicy Leona Kruczkowskiego), możliwości zgłoszenia własnych propozycji lub zastrzeżeń do skarżonego zarządzenia zastępczego w postępowaniu dotyczącym jego wydaniu. Dodała, że Wojewoda sam - bez żadnych konsultacji - zmienił nazwę ulicy. Dalej, Gmina przedstawiła uregulowania i argumentację traktujące o kompetencji rad gmin do nadawania nazw ulic, jak i konstytucyjnie gwarantowanej i sądownie chronionej samodzielności gmin. Uznała, że skarżone zarządzenie zastępcze stanowi ewidentny (jaskrawy) i niedopuszczalny przejaw ingerencji Wojewody w sferę wyłącznej właściwość i kompetencji Rady Miejskiej D. Wyraziła stanowisko, że przepisy, w oparciu o które Wojewoda wydał skarżone zarządzenie, są niezgodne z licznymi zapisami Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Dowodził, że skoro konstytucyjność przepisów, w oparciu o które wydał skarżone zarządzenie zastępcze, nie została zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny, to był on obowiązany je zastosować i wydać kwestionowane przez Gminę zarządzenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. Na wstępie Sąd stwierdza, że możliwość zaskarżenia przez Gminę spornego zarządzenia zastępczego wynika z zapisów art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm. - dalej: u.s.g.) w zw. z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP traktującym, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Sąd zauważa, że do mającej zastosowanie w sprawie ustawy, w czasie, gdy rozpoczął już swój bieg termin do wniesienia przez Gminę skargi na w/w zarządzenie zastępcze, o prawie do wniesienia której Wojewoda pouczył zresztą Gminę w skarżonym rozstrzygnięciu, został wprowadzony (wszedł w życie z dniem 7 stycznia 2018 r., na podstawie ustawy nowelizującej z dnia 14 grudnia 2017 r.) przepis art. 6c stanowiący: "Skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku". Przepis przejściowy, zawarty w art. 4 ustawy nowelizującej stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu znowelizowanym. Słusznie wywodzi Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Gdańsku (wyrok z 20 kwietnia 2018 r., III SA/Gd 122/18, dostępny: CBOSA), że art. 6c ustawy sprowadza się - zgodnie z jego literalnym brzmieniem - do pozbawienia jednostki samorządu terytorialnego - gwarantowanej jej przez art. 165 ust. 2 Konstytucji RP -ochrony sądowej, w tych przypadkach, których nie ujęto w powołanej regulacji. W szczególności, ochrona sądowa byłaby wykluczona w każdym przypadku uznania przez organ samorządu terytorialnego, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania przepisów ustawy i niedokonania - w wyznaczonym ustawą, 12 miesięcznym terminie -zmiany nazwy ulicy. Trzeba zgodzić się w całej rozciągłości z wyrażonym w w/w wyroku stanowiskiem, że regulacja art. 6c ustawy rażąco narusza art.165 ust. 2 Konstytucji RP przez wyłączenie spod kontroli sądowej działania organu nadzoru opartego na jego uznaniu w zakresie oceny, co stanowi symbol komunizmu. Jej zastosowanie winno być zatem pominięte w kontekście bezpośredniego zastosowania art. 165 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g. Niezależnie od powyższego wypada dostrzec, że zastosowanie art. 6c ustawy, z uwagi na datę jego wejścia w życie, spowodowało utratę przez Gminę prawa do zaskarżenia zarządzenia zastępczego już w trakcie biegu terminu do wniesienia skargi, który rozpoczął się z dniem jego doręczenia, czyli 14 grudnia 2017 r. (co znalazło odzwierciedlenie w pouczeniu o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, zawartym w zarządzeniu zastępczym). Taka interpretacja art. 6c ustawy, w związku z art. 4 ustawy nowelizującej (art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu - Dz. U. poz. 2495), stanowi szczególnie rażące naruszenie nie tylko gwarancji sądowej ochrony samodzielności samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), ale także fundamentalnej zasady niedziałania prawa wstecz, zapewnionej w ramach konstytucyjnej zasady państwa prawnego, chronionej przez art. 2 Konstytucji RP, co trafnie także wyartykułowano w powołanym wyżej wyroku WSA w Gdańsku. Zakazu działania prawa wstecz nie naruszałaby jedynie taka interpretacja art. 4 ustawy nowelizującej, zgodnie z którą, pod pojęciem zakończenia postępowania należałoby rozumieć wydanie zarządzenia zastępczego przez wojewodę, a nie rozstrzygnięcie sprawy przez sąd. Zaskarżone zarządzenie zastępcze wydane zostało 13 grudnia 2017 r., a zatem przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Z tego też powodu, przepis art. 6c ustawy nie mógł znaleźć zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Za WSA w Gdańsku trzeba stwierdzić, że przyjęcie w sprawie wykładni przepisu art. 6c ustawy, zgodnej z zasadą nieretroaktywności prawa, nie podważa w żadnej mierze przedstawionego wyżej stanowiska Sądu co do rażącego naruszenia przez art. 6c ustawy gwarantowanej ochrony sądowej samodzielności gminy, zawartej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Dodatkowo Sąd wskazuje, co uczynił WSA w Gdańsku, że również przepis art. 11 - ratyfikowanej przez Polskę - Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607 ze zm. - dalej: Karta) traktuje, że społeczności lokalne mają prawo do odwołania na drodze sądowej w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności lokalnej, przewidzianych w Konstytucji lub w prawie wewnętrznym. Zastosowanie bezpośrednie (pierwszeństwo przed ustawą) Karty wynika z regulacji art. 91 ust. 1 i 2 w zw. z art. 241 ust. 1 Konstytucji RP. Uwzględniając powyższe i badając kwestię dopuszczalności skargi, Sąd obowiązany był uwzględnić art. 11 Karty. Analiza regulacji przyjętej w art. 6c ustawy w zw. z art. 4 ustawy nowelizującej daje natomiast podstawę do stwierdzenia, że nie realizuje ona dyspozycji w/w przepisu Karty, co stanowi przesłankę do bezpośredniego zastosowania tego przepisu umowy międzynarodowej. Z powyższych względów, skargę Gminy uznać należało za dopuszczalną i wniesioną w terminie określonym w art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g. Przechodząc do istoty sporu, Sąd wskazuje, że - w myśl art. 6 ustawy -obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4, zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie (ust. 1). W przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1 (ust. 2). Wykładnia - nieskomplikowanego w swej treści - przepisu art. 6 ust. 2 ustawy winna przyjmować, że interwencja Wojewody w formie zarządzenia zastępczego następuje tylko i wyłącznie wtedy, kiedy właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego (w sprawie Rada Gminy D.) - będąc do tego zobowiązany - nie wykona obowiązku, tj. np. nie zmieni nazwy ulicy upamiętniającej osobę symbolizującą komunizm. Przepis art. 6 ust. 1 ustawy - nakładający ów obowiązek - nie stanowi, w oparciu o jakie źródła (opinie, publikacje...) i przez kogo wytworzone (instytucje, autorytety osobowe...), wskazany tam organ powinien ocenić, czy patron konkretnej ulicy symbolizuje komunizm, czy też nie. To zaś pozwala przyjąć, że ogromny jest wachlarz (arsenał) możliwości, w oparciu o który organ może ustalić, czy dana osoba, imieniem której nazwana została konkretna ulica, propaguje komunizm (w znaczeniu art. 1 ustawy) i czy - w związku z tym - zaistniał względem niego obowiązek określony w art. 6 ust. 1 ustawy, który organ ten winien wykonać w ustanowionym w tym przepisie terminie. Sąd stwierdza, że w sprawie skarżąca Gmina miała podstawy aby przyjąć, że - odnośnie spornej ulicy Leona Kruczkowskiego - nie powstał u niej obowiązek zmiany jej nazwy, tj. że osoba Leona Kruczkowskiego nie propaguje (nie symbolizuje) komunizmu. Skoro bowiem istniały "w obrocie" takie opinie, jak - powołana w skardze i datowana na [...] września 2016 r. - opinia autorstwa Dyrektora Oddziału IPN w W. (prof. dr hab. K. K.), wskazująca, że nazwa ulicy Leona Kruczkowskiego nie wymaga zmiany ze względu na obowiązującą ustawę, to należy uznać, że na skarżącej Gminie nie ciążył - względem ulicy Leona Kruczkowskiego - obowiązek określony w art. 6 ust. 1 ustawy. Tym bardziej, że - nie kwestionując faktów historycznych, dotyczących osoby oraz działalności Leona Kruczkowskiego, podanych w opinii, jaką Wojewoda otrzymał z IPN - w odbiorze społecznym Leon Kruczkowski nie jest zasadniczo utożsamiany jako symbol (propagator) komunizmu lecz jako pisarz (autor dramatu "Niemcy"), co - zdaniem Sądu - nie wymaga dowodu. Reasumując, w sytuacji, kiedy w - wyznaczonym w art. 6 ust. 1 ustawy - terminie na wykonanie przez jednostki samorządu terytorialnego obowiązku dotyczącego zmiany nazw ulic, taka instytucja jak IPN wydawała skrajnie odmienne opinie, odnoszące się do osoby Leona Kruczkowskiego, to bazując na jednej z takich opinii i przyjmując stanowisko, że w/w patron ulicy nie propaguje komunizmu, skarżąca Gmina miała uzasadnione podstawy aby uznać, że nie ciążył na niej obowiązek zmiany spornej w sprawie nazwy ulicy. Bez znaczenia przy tym - zdaniem Sądu - pozostaje, że skarżąca Gmina nie uzyskała adresowanej wprost do niej opinii IPN. Powyższe nakazuje przyjąć, że w sprawie nie zaistniały podstawy do zastosowania przez Wojewodę regulacji art. 6 ust. 2 ustawy i wydania zarządzenia zastępczego, tj. fakt niewykonania przez Radę Gminy D. obowiązku określonego w art. 6 ust. 1 ustawy. To właśnie naruszenie art. 6 ust. 2 ustawy było w rozpoznawanej sprawie bezpośrednim powodem uchylenia zaskarżonego zarządzenia zastępczego Wojewody. Niezależnie od powyższego, Sąd wskazuje, że - w sprawie - nadanie przez Wojewodę nazwy ulicy będącej we władaniu Gminy jest nieprawidłowe w kontekście gwarantowanej konstytucyjnie (aczkolwiek nie absolutnej) i podlegającej ochronie sądowej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 7 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. w zw. z art. 16 ust. 2, art. 166 ust. 1 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), stanowiąc zbyt nadmierną ingerencję organu nadzoru w tę samodzielność. Tym samym, Sąd - na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) uchylił zaskarżony (określony w art. 3 § 2 pkt 7 w/w ustawy) akt nadzoru, o czym orzekł w sentencji wyroku.