III SA/Wr 695/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj, Asesor WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Anna Kuczyńska-Szczytkowska (sprawozdawca), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Zawal, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2020 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od kwietnia 2020 r do maja 2020 r uchyla zaskarżoną decyzję.

Przedmiotem skargi wniesionej przez J. K. (dalej: "strona", "skarżący",) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "organ", "ZUS") z dnia 1 października 2020 r. (nr 470000/71/306605/2020/RDZ), którą organ utrzymał w mocy decyzję z 26 sierpnia 2020 r. (nr 470000/71/306605/RDZ) odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od kwietnia 2020 r. do maja 2020 r. Z akt sprawy wynika, że skarżący w dniu 21 kwietnia 2020 r. złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność opłacająca składki wyłącznie za siebie za kwiecień i maj 2020 r. Decyzją z dnia 26 sierpnia 2020 r. (nr 470000/71/306605/RDZ) ZUS odmówił skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia za okres od kwietnia 2020 r. do maja 2020 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że skarżący nie złożył dokumentów rozliczeniowych za kwiecień i maj 2020 r. w terminie do 30 czerwca 2020 r., przez co nie spełnił wymogów ustawowych niezbędnych do ubiegania się o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (data wpływu do organu – 15 września 2020 r.) skarżący wskazał, że deklaracje rozliczeniowe ZUS DRA były dotąd automatycznie generowane i dostarczane przez system komputerowy ZUS, dlatego nie dostarczył kompletnej dokumentacji, którą już uzupełnił wedle wytycznych. Zaskarżoną decyzją z 1 października 2020 r. ZUS utrzymał w mocy decyzję z 26 sierpnia 2020 r. Jako podstawę prawną wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze. zm., dalej ustawa COVID-19). W uzasadnieniu wskazał, że w świetle obowiązujących przepisów nie ma możliwości zwolnienia z obowiązku opłacania składek płatników, którzy na dzień 1 kwietnia 2020 r. nie mieli zarejestrowanych w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS dokumentów potwierdzających prowadzenie działalności. Wskazano, że z dokumentów zgłoszeniowych wynika, że skarżący zawiesił działalność gospodarczą od dnia 1 lutego 2020 r. (dokument ZUS ZWPA z 20 stycznia 2020 r.). Działalność gospodarcza została podjęta od dnia 21 kwietnia 2020 r. zgodnie z dokumentem zgłoszeniowym ZUS ZFA z 21 kwietnia 2020 r. ZUS podkreślił, że na dzień 1 kwietnia 2020 r. skarżący nie prowadził działalności gospodarczej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący podniósł, że ZUS w zaskarżonej decyzji powołał się na nieaktualną wersję ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 naruszając tym samym art. 107 § 3 oraz art. 6 i art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego w dniu wydania decyzji odmownej obowiązywała już znowelizowana wersja ustawy, w której terminem granicznym decydującym o kwalifikacji do zwolnienia był dzień 1 lutego 2020 r. Wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z 1 października 2020 r. i ponowne rozpatrzenie sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał w szczególności, że w sprawie zastosowano prawidłowe brzmienie ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."). sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Oceniając bowiem zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266, dalej: "u.s.u.s."), w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Ponadto zgodnie z art. 180 k.p.a. w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach (§ 1). Przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy wynikające z przepisów o ubezpieczeniach społecznych, o zaopatrzeniach emerytalnych i rentowych, o funduszu alimentacyjnym, a także sprawy wynikające z przepisów o innych świadczeniach wypłacanych z funduszów przeznaczonych na ubezpieczenia społeczne (§ 2). Wobec zarzutu skargi opierającego się na zastosowaniu nieprawidłowej wersji ustawy COVID-19 w pierwszej kolejności należy wskazać, że nie zasługiwał on na uwzględnienie. W sprawie wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek został złożony w dniu 21 kwietnia 2020 r. Ustawą o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 z dnia 16 kwietnia 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 695) znowelizowano art. 31zo ust. 2 ustawy o COVID-19. W wyniku tej nowelizacji wyrazy "przed dniem 1 lutego 2020 r." zastąpiono wyrazami "przed dniem 1 kwietnia 2020 r."(art. 73 pkt 65 lit. c ustawy nowelizującej). Zmiana weszła w życie 18 kwietnia 2020 r., a więc obowiązywała już w dniu złożenia wniosku przez skarżącego. W myśl art. 31zo ust. 2 ustawy o COVID-19 w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku (od 18 kwietnia 2020 r.) na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 i 321), zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. W myśl art. 31zq ust. 8 ustawy o COVID od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7 (czyli decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo), płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie natomiast do treści art. 83b ust. 1 u.s.u.s., jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. Z powołanych wyżej unormowań wynika, że ustawa COVID-19 odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. co do zasad prowadzenia postępowania wszczętego wnioskiem o zwolnienie z opłacania składek, a w szczególności do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. dotyczących odwołań do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przypadku rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek zastosowanie znajdą ogólne zasady postępowania w przedmiocie wydania decyzji, takie jak zasada praworządności, zasada prawdy obiektywnej, zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zasada zaufania do władzy publicznej, zasada informowania stron, czy też zasada dwuinstancyjności postępowania. Podkreślić należy, że organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ma obowiązek dokonać ponownej merytorycznej kontroli sprawy, respektując obowiązki w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego oraz przekonującego motywowania podjętego rozstrzygnięcia wraz ze wskazaniem faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, wraz z wyjaśnieniem podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (por. wyrok WSA w Gdańsku z 7 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 793/21 dostępny na stronie internetowej Centralna Baza Orzeczeń Sadów Administracyjnych, dalej CBOSA). Zauważyć należy, że zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. integralną częścią każdej decyzji jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl powyższego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek wyczerpującego umotywowania decyzji wynika również z obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Zasada ta nie jest zrealizowana zarówno wówczas, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony postępowania, jak też, gdy nie ustali i nie odniesie się do wszystkich faktów istotnych dla danej sprawy. W przypadku decyzji wydawanej przez organ działający jako organ II instancji naruszenie art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. zaistnieje także wtedy, gdy organ nie dokona oceny w kontekście okoliczności i argumentów wskazanych w odwołaniu, w tym wypadku we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przyjdzie jeszcze wskazać za NSA (por. wyrok z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt II GSK 346/15, CBOSA), że organ odwoławczy, orzekający na niekorzyść strony, zobowiązany jest do sporządzenia uzasadnienia w sposób wyjątkowo staranny, tak aby strona miała pełną wiedzę co do przesłanek zastosowania określonych w rozstrzygnięciu przepisów. Jednocześnie jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 1130/96 (CBOSA) "Jedno zdanie, mające zastąpić uzasadnienie, nie niesie żadnej merytorycznej treści. Brak w motywach decyzji jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów odwołania, brak w aktach sprawy podstawowych dokumentów i dowodów w sprawie pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu I instancji uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.)". Wskazać należy, że ZUS utrzymał w mocy decyzję z 26 sierpnia 2020 r. podając jednocześnie zupełnie inny powód odmowy zwolnienia z opłacania składek, niż wskazany w decyzji z 26 sierpnia 2020 r. Powodem odmowy zwolnienia z opłacania składek wskazanym w decyzji z 26 sierpnia 2020 r. było niezłożenie dokumentów rozliczeniowych za kwiecień i maj 2020 r. do dnia 30 czerwca 2020 r., powodem odmowy zwolnienia wskazanym w decyzji z 1 października 2020 r. był nieprowadzenie działalności przez skarżącego "na dzień 1 kwietnia 2020 r." Ponownie rozpatrując sprawę organ nie odniósł się w ogóle do kwestii związanej ze złożeniem dokumentów rozliczeniowych, nie wyjaśnił, czy dokumenty te zostały złożone przez skarżącego i w jakiej dacie. Tym samym nie wziął pod uwagę w ogóle twierdzeń zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i się do nich nie ustosunkował. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, poza powołaniem przepisów prawa, sprowadza się jednego krótkiego akapitu. W konsekwencji organ naruszył zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., której zachowanie wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczności, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z 16 marca 2021 r., sygn. I OSK 291/21, CBOSA). Należy ponadto wskazać, że w aktach administracyjnych sprawy brakuje dokumentów, na które ZUS powołuje się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, tj. dokumentu ZUS ZWPA z 20 stycznia 2020 r. i ZUS ZFA z 21 kwietnia 2020 r. Nie ma także dokumentów wskazujących kiedy skarżący rozpoczął działalność gospodarczą i czy w poszczególnych okresach na przestrzeni ostatnich lat zawieszał jej prowadzenie, brakuje ponadto dokumentów rozliczeniowych. Tym samym organ naruszył również art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W myśl pierwszego z tych przepisów w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast zgodnie z drugim przepisem organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dodać także należy, że powołany przez organ art. 31zo ust. 2 ustawy o COVID-19 wprowadza jako jeden z warunków zwolnienia z obowiązku opłacania składek, by osoba ubiegająca się o taką ulgę prowadziła działalność gospodarczą "przed dniem 1 kwietnia 2020 r.", a nie "na dzień 1 kwietnia 2020 r." jak wskazał ZUS. W ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji zabrakło oceny i wyjaśnienia, co oznacza użyte przez ustawodawcę sformułowanie "prowadzenia działalności gospodarczej przez dniem 1 kwietnia 2020 r." Podkreślić przy tym należy, że w sprawie w odpowiedzi na skargę organ wskazał, że skarżący prowadził działalność gospodarczą od 4 stycznia 2016 r., więc niewątpliwie już przed dniem 1 kwietnia 2020 r. Zdaniem Sądu pojęcie "prowadzenia działalności przed dniem 1 kwietnia 2020 r." powinno być dokładnie przeanalizowana przez organ, a stanowisko organu w tym zakresie powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Powyższe prowadzi do wniosku, że w sprawie doszło do naruszenia art. 107 § 3, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji również art. 8, art. 11 i art. 15 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę ocenę prawną i faktyczną przedstawioną w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W konsekwencji stwierdzając naruszenia wskazanych powyższej przepisów k.p.a., które miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.