III SA/Wr 654/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Nikiforów (sprawozdawca), Sędziowie Asesor WSA Aneta Brzezińska, Asesor WSA Dominik Dymitruk, , Protokolant Starszy specjalista Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 lipca 2023 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 30 czerwca 2022 r. nr 430000/71/95379/2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia z obowiązku opłacania składek za okres od kwietnia do maja 2020 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 maja 2022 r. nr 430500/451/2/2022; II. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego kwotę 497 złotych (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem skargi W. K. (dalej: strona, strona skarżąca) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ, ZUS) z 30 czerwca 2022 r., znak 430000/71/95379/2022 utrzymująca w mocy własną decyzję z 6 maja 2022 r., znak: 430500/451/2/2022 odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia z obowiązku opłacania składek za okres kwiecień – maj 2020 r. Jak wynika z akt sprawy oraz motywów uzasadnień powyższych rozstrzygnięć, dnia 29 grudnia 2020 r. do organu wpłynęło pismo strony informujące, że 29 maja 2020 r. został wysłany wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek za okres od kwietnia do maja 2020 r. W odpowiedzi na ww. pismo organ poinformował o braku wpływu do organu wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Następnie 12 lipca 2021 r. do organu wpłynęło pismo księgowej o uznaniu wniosku o zwolnienie z opłacania składek wraz z kopią wniosku oraz potwierdzeniem nadania przesyłki (data wypełnienia wniosku 26 maja 2020 r., data nadania przesyłki 29 maja 2020 r.). W odpowiedzi organ poinformował o braku możliwości rozpoznania wniosku w związku z brakiem niezbędnego pełnomocnictwa. Dalej, w dniu 21 kwietnia 2022 r. do organu wpłynęło pismo, w którym strona ponownie zwróciła się do organu o zwolnienie z obowiązku opłacania składek, strona dołączyła kopie wniosku z 26 maja 2020 r. oraz potwierdzenie nadania przesyłki z 29 maja 2020 r. Na skutek powyższego pisma organ wskazał, że w systemie kancelaryjnym odnaleziono przesyłkę nadaną do ZUS, w kopercie nie było jednak wniosku strony. Przeprowadzono również kontrolę wszystkich papierowych wniosków, które wpłynęły do organu 1 czerwca 2020 r., niemniej wniosek strony nie został odnaleziony. W związku z tym, że wniosek nie został złożony do 30 czerwca 2020 r. organ wydał decyzję z 6 maja 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu prawnym powołał art. 31 zp ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 z późn. zm., dalej: "ustawa COVID-19"), według którego wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, płatnik składek miał obowiązek przekazać do Zakładu Ubezpieczeń społecznych nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. W wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ZUS decyzją z 30 czerwca 2022 r. utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygniecie. Ponownie przy tym stwierdził, że nie odnotował wpływu wniosku strony do 30 czerwca 2020 r., w konsekwencji czego brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Od powyższej decyzji strona wniosła skargę, wskazując, że narusza ona art. 7 k.p.a., w ten sposób, że organ nie podjął wszystkich niezbędnych czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego. Podniosła, że organ na fakt, że wniosek nie wpłynął do ZUS nie przedstawił żadnego dowodu, a jedynie własne oświadczenie. Strona wskazała nadto, że po stronie płatnika oprócz kopii wniosku i dowodu doręczenia poczty istnieje także dowód w postaci pisemnego zeznania świadka, pracownika biura rachunkowego, który potwierdza, że wniosek został przez niego własnoręcznie umieszczony w kopercie. Strona zarzuciła wreszcie naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w ten sposób, że odmawiając ponownego rozpatrzenia sprawy organ mimo wyraźnego pisemnego wniosku płatnika uniemożliwił mu uczestnictwo w przesłuchaniu pracownika ZUS odpowiedzialnego za przyjmowanie korespondencji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że ciężar dowodu złożenia wniosku o określonej treści spoczywa na stronie skarżącej, organ nie jest zobowiązany do wykazania okoliczności przeciwnej. Pismem procesowym z 23 sierpnia 2022 r. strona skarżąca wskazała, że podtrzymuje swoje stanowisko. Podkreśliła, że okoliczności stanu faktycznego w tej sprawie mogą budzić wątpliwości, a ZUS "nie zadał sobie trudu, żeby ustalić cokolwiek, ponad to o czym na wstępie z góry zdecydował wchodząc w rolę sądu we własnej sprawie". Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Podkreślił, że nie podjęto działań w przedmiocie okoliczności wpłynięcia przedmiotowego wniosku. Wskazał, że organ otrzymał kserokopie złożonego wniosku. W ocenie pełnomocnika strony skarżącej w niniejszej sprawie należałoby zastosować art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19 oraz odnieść się do wyroku treści wyroku NSA o sygnaturze I GSK 1432/22. Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej organ powinien potraktować korespondencję w sprawie jako wniosek o przyznanie uprawnienia. Wniósł także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna (postanowienie) podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja ZUS z 30 czerwca 2022 r., znak 430000/71/95379/2022 utrzymująca w mocy własną decyzję z 6 maja 2022 r., znak: 430500/451/2/2022 odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia z obowiązku opłacania składek za okres kwiecień – maj 2020 r. Oba rozstrzygnięcia oparte zostały na treści normy art. 61a. § 1 k.p.a., według którego gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przy tym według art. 83b ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. Stąd też oba weryfikowane rozstrzygnięcia ZUS w przedmiocie formalnej niedopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego przybrały procesowa formę decyzji. Dla dalszego kierunku oceny legalności decyzji ZUS istotne znaczenie ma zastrzeżenie, że rozstrzygnięcie oparte na powołanym przepisie art. 61a. § 1 k.p.a. zawsze stanowi reakcję na wniosek procesowy określonego podmiotu, który żąda wszczęcia postępowania administracyjnego. Oznacza to, niedopuszczalne jest, aby organ wydał takie rozstrzygnięcie z urzędu. Tymczasem, jak wynika z treści decyzji ZUS z 6 maja 2022 r., rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania nastąpiło "w przedmiocie wniosku (...) z dnia 26 maja 2020 r., nadanego 29 maja 2020 r. (data wskazana na potwierdzeniu odbioru P., brak wpływu) o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za kwiecień 2020 r. i maj 2020 r." Treść powyższego rozstrzygnięcia, utrzymanego następnie w mocy zaskarżoną decyzją ZUS z 30 czerwca 2022 r. nie jest zatem spójna. Z jednej strony organ wskazuje, że wydał postanowienie wskutek wniosku strony z dnia 26 maja 2020 r. a następnie – w uzasadnieniu - konsekwentnie argumentuje, że takiego wniosku (z dnia 26 maja 2020 r.) nigdy od strony nie dostał ("brak wpływu"). W ten sposób organ niedwuznacznie sugeruje, że obie decyzje z 6 maja 2022 r. oraz z 30 czerwca 2022 r. w istocie zostały wydane z urzędu, co wiązałoby się z oczywistym naruszeniem art. 61a. § 1 k.p.a. Wskazany brak spójności pomiędzy sentencją a uzasadnieniem decyzji ZUS z 30 czerwca 2022 r. (a także poprzedzającej ją decyzji z 6 maja 2022 r.) powoduje, że rozstrzygnięcia organu nie poddają się kontroli sądowoadministracyjnej, zostały one bowiem wydane z naruszeniem norm procesowych art. 107 § 3, w związku z art. 61a. § 1 k.p.a. Następnie dostrzec również należy, że dokonanie kontroli legalności decyzji utrudnia (a wręcz uniemożliwia) fakt braku w przekazanych aktach administracyjnych dokumentów powołanych w uzasadnieniach decyzji ZUS (pomimo stosownego wezwania Sądu o nadesłanie kompletnych i uporządkowanych akt sprawy). Podkreślić natomiast należy, że Sąd dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji "na podstawie akt sprawy", co oznacza, że podstawę orzekania stanowi materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania oraz że, co do zasady, zakazane jest uwzględnianie okoliczności nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Z kolei "akta sprawy" oznaczają dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Sąd jest także zobligowany przyjmować, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu. A zatem zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej również z uwagi na to, że Sąd nie miał możliwości zweryfikowania i oceny wpływu na stan sprawy dokumentów powołanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, a dotyczących korespondencji prowadzonej ze stroną skarżąca na okoliczność doręczenia wniosku z 26 maja 2020 r. W szczególności istotna okazuje się bowiem konieczność ustalenia znaczenia dla sprawy pisma strony z 29 grudnia 2020, w którym poinformowała ona ZUS o wysłaniu wniosku z 26 maja 2020 r. W realiach niniejszej sprawy może okazać się dopuszczalna interpretacja takiego pisma jako spóźnionego wniosku strony o przyznanie pomocy. W dacie złożenia tego pisma obowiązywał bowiem art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 określający obowiązek zawiadomienia strony o uchybieniu terminu przewidzianego przepisami prawa administracyjnego. W przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu (ust.1 pkt 1). W powyższym zawiadomieniu organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust.2). W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (ust.3). Sąd podkreśla przy tym, że powołany przepis ustawy COVID-19 wszedł w życie w dniu 16 grudnia 2020 r., co oznacza, że organ – stosownie do wyników analizy treści pisma z 29 grudnia 2020 r. - powinien był rozważyć jego zastosowanie w niniejszej sprawie. Powinien bowiem odpowiedzieć na pytanie, czy doszło do uchybienia terminu, od zachowania którego jest uzależnione udzielenie stronom ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, co stanowi przesłankę zawiadomienia strony postępowania przewidzianą w art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 1 ustawy COVID-19. Uwzględniając zaprezentowane wyżej stanowisko Sądu, rozpoznając ponownie sprawę ZUS uzupełni akta sprawy, przeanalizuje treść dotychczasowej korespondencji ze stroną oraz rozważy zawiadomienie strony skarżącej o uchybieniu terminu do złożenia wniosku o przyznanie pomocy i wyznaczy przewidziany prawem termin do wystąpienia o przywrócenie terminu do złożenia tego wniosku. W tym stanie sprawy Sąd, stwierdzając, że naruszenia norm postępowania zawartych w art. 107 § 3, w związku z art. 61a. § 1 k.p.a., a także art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 1 ustawy COVID-19 mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), w związku z art. 135 p.p.s.a. uwzględnił skargę i orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 6 maja 2022 r.