III SA/Wr 572/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w następującym składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Ciołek po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 24 maja 2021 r., SKO 4221/4/21, w przedmiocie udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18% zawartości alkoholu postanawia: I odrzucić skargę; II zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 500 (pięćset) złotych.

Pismem z 26 lipca 2021 r. strona skarżąca Gmina Ś. (dalej również: strona skarżąca, Gmina) złożyła skargą na opisaną w sentencji postanowienia decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej również: organ, SKO we Wrocławiu, Kolegium) z 24 maja 2021 r. W odpowiedzi organ wniósł o odrzucenie skargi. Zarzucił brak legitymacji procesowej do wniesienia skargi na decyzję organu po stronie Gminy z uwagi na okoliczność, że w sprawie Burmistrz Gminy wydał, jako organ administracji publicznej w pierwszej instancji, decyzję w dniu 8 marca 2021 r. Organ podniósł, że właściwość organu jednostki samorządu terytorialnego do orzekania w sprawie indywidualnej w formie rozstrzygnięcia administracyjnego wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Skoro więc - jak wywodził organ – Burmistrz Gminy Ś. wydał decyzję w sprawie, tym samym strona skarżąca nie może być traktowana jako strona postępowania i wobec tego nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi. Strona skarżąca nie jest zdaniem organu legitymowana do kwestionowania przed sądami administracyjnymi decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym przez organ wyższego stopnia. Gmina przy tym nie była stroną postępowania w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. - dalej: k.p.a.) w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w restauracji "[...]" w Centrum Kultury Alternatywnej przy ul. [...] [...] w Ś. W odpowiedzi organ przywołał również powszechnie akceptowane orzecznictwo potwierdzające jego stanowisko w sprawie. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej decyzją z 8 marca 2021 r., ORG.7340.1.5.17.3.2.2020, Burmistrz Gminy Ś. odmówił A. K. zezwolenia na sprzedaż i podawanie do spożycia w restauracji "[...]" w Centrum Kultury Alternatywnej przy ul. [...] [...] w Ś. napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% zawartości alkoholu. Decyzją zaś z 24 maja 2021 r., SKO 4221/4/21, wydaną po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji Burmistrza Gminy z 8 marca 2021 r., organ uchylił zaskarżoną decyzję w całości i - orzekając o istocie sprawy – udzielił A. K. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18% zawartości alkoholu przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w restauracji "[...]" w Centrum Kultury Alternatywnej przy ul. [...] [...] w Ś. na okres od 24 maja 2021 r. do 24 maja 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga podlegała odrzuceniu. W myśl przepisu art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - dalej: p.p.s.a.) sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Zgodnie natomiast z art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. (§ 1). Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. (§ 2). W pierwszej kolejności wskazać należy, że Gmina nie była stroną przedmiotowego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. stanowiącego, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Burmistrz Gminy Środa Śląska wydał w pierwszej instancji decyzję będącą następnie uchyloną przez Kolegium (organ w drugiej instancji) na skutek wniesienia odwołania strony postępowania administracyjnego A. K. Ma rację więc organ, że nie można uznać, że legitymowaną do wniesienia skargi jest Gmina jako osoba prawna działająca przez jej Burmistrza reprezentującego ją na podstawie art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Burmistrz wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, która następnie została przez Kolegium uchylona, a organ orzekł zaskarżoną decyzją z 24 maja 2021 r. o istocie sprawy. Niewątpliwie również Burmistrz Gminy, jako organ administracji publicznej, który wydał uchyloną przez SKO we Wrocławiu decyzję, nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi na decyzję Kolegium, które orzekało jako organ II instancji. Skoro bowiem, jak słusznie zauważa organ, Burmistrz Gminy wydał decyzję w sprawie, to w konsekwencji Gmina nie może być traktowana jako strona postępowania i wobec tego nie jest uprawniona do wniesienia skargi. Od jej decyzji zostało wniesione odwołanie, które zostało rozpoznane przez organ II instancji, czyli Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu. Nie ma ona więc uprawnienia do kwestionowana przed wojewódzkim sądem administracyjnym decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym przez organ wyższego stopnia. Powyższe stanowisko odzwierciedla ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd. W przytoczonym przez organ wyroku z 6 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2327/16, NSA wskazuje, że "Naczelny Sąd Administracyjny podziela jednolity i ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza jednocześnie możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma zatem legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu i nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych (postanowień) do sądu administracyjnego, ani też stroną (uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego), a w konsekwencji nie może skutecznie złożyć skargi kasacyjnej. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. (...) w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. (...) Powyższe stanowisko znalazło również potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym Trybunał uznał za zgodne z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisy art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a., w zakresie, w jakim pozbawiają one prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał decyzję jako organ I instancji, a także za zgodny z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim odmawia jednostce samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sprawach, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w I instancji. (...) powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tych postępowaniach, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do WSA, ani też legitymowanym do zaskarżania wyroków sądu I instancji do NSA. (...) w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej.". Wziąwszy pod uwagę powyższe uznać należało, że z uwagi na brak legitymacji Gmina, działając przez Burmistrza (który wydał w I instancji w postępowaniu administracyjnym decyzję), nie była uprawniona do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W konsekwencji skarga wniesiona przez stronę skarżącą, jako podmiot nieuprawniony do jej złożenia, podlegała odrzuceniu. Z tych względów na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego w kwocie 500 złotych Sąd postanowił, jak w pkt II sentencji, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.