III SA/Wr 545/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędziowie Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Asesor WSA Dominik Dymitruk (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 30 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. N. na czynność Starosty Milickiego z dnia 21 lutego 2022 r. w przedmiocie wydania wtórnika prawa jazdy I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności w zakresie wpisu daty ważności uprawnień do kierowania pojazdami kategorii AM i A2 w dokumencie prawa jazdy; II. zasądza od Starosty Milickiego na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu 16 lutego 2022 r. M. N. (dalej: skarżący) zwrócił się do Starosty M. (dalej: organ) z wnioskiem o wydanie wtórnika prawa jazdy w związku z utratą dotychczasowego dokumentu nr [...]/[...], nr druku [...], stwierdzającego posiadanie uprawnień do kierowania pojazdami kat. A i B wydanych bezterminowo. Po rozpoznaniu wniosku, organ w dniu 21 lutego 2022 r. wydał skarżącemu wnioskowany dokument prawa jazdy nr [...]/[...]/[...], w którym oznaczył daty ważności poszczególnych kategorii uprawnień: AM i A2 ważne od 21 lutego 2037 r. oraz A1, A, B i B1 ważne bezterminowo. Skarżący odebrał ww. dokument prawa jazdy w dniu 3 marca 2022 r. W dniu 7 marca 2022 r. skarżący wniósł do organu pismo zatytułowane jako "odwołanie od czynności", wskazując w nim, że techniczna czynności polegająca na wymienia dokumentu nie może pozbawiać wcześniej nabytych uprawnień. Skoro więc posiadał wydane bezterminowo uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii AM i A2, wydany dokumenty jest błędny i wymaga korekty. W pisemnej odpowiedzi z dnia 4 kwietnia 2022 r. organ poinformował skarżącego, że dokonana wymiana prawa jazdy pozostaje zgodna z prawem, ponieważ w złożonym na potrzeby uzyskania uprawnień do kierowania pojazdami orzeczeniu lekarskim z dnia 25 maja 2009 r. uprawniony lekarz nie przeprowadzał badania w zakresie kat. AM i A2. Powoduje to – w ocenie organu – że skoro dla tych kategorii w orzeczeniu lekarskim nie ustalono daty jego ważności, to tym samym ważność uprawnień do kierowania pojazdami tych kategorii wynosi 15 lat. Skarżący nie zgodził się z zaprezentowaną argumentacją i w dniu 8 kwietnia 2022 r. złożył w organie kolejne odwołanie od czynności materialno-technicznej, wskazując na naruszenie szeregu przepisów prawa w związku z wydaniem wtórnika prawa jazdy. W piśmie z dnia 6 maja 2022 r. organ podtrzymał swoją dotychczasową argumentację o wydaniu dokumentu prawa jazdy w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. W myśl obowiązujących przepisów, gdyby wymiana prawa jazdy następowała bez dopisania kwalifikacji (kod 95) to wtedy ważność kat. C, CE byłaby bezterminowa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zaskarżając czynność organu w części dotyczącej wpisania terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami kategorii AM i A2, skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: 1) art. 6 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a.", przez rażące naruszenie prawa i pominięcie przepisów prawa, 2) art. 16 § 1 k.p.a. przez dokonanie powtórnej weryfikacji posiadanych przez skarżącego uprawnień, co skutkowało utratą praw nabytych dotyczących bezterminowego uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii AM i A2, co stanowi naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznych, 3) art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1212 z późn. zm.), dalej jako "u.k.p.", w zw. z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. poz. 231 z późn. zm.), dalej jako "rozporządzenie", przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy w dacie wejścia w życie ustawy o kierujących pojazdami skarżący posiadał uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B oraz A, których data ważności nie została ograniczona żadnym orzeczeniem lekarskim lub psychologicznym, ani decyzją administracyjną, a źródłem uprawnień do kierowania pojazdami kategorii AM jest nabycie przez skarżącego uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A oraz B, z kolei źródłem uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A2 jest nabycie przez skarżącego uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A, co wynika wprost z art. 6 ust 1 pkt 1, pkt 3, pkt 4 oraz pkt 6 u.k.p., w związku z czym również uprawnienie kategorii AM i A2 skarżący powinien otrzymać bezterminowo. W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uznanie zaskarżonej czynności organu za bezskuteczną w zakresie terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami w wierszu AM i A2 (rubryka 11), a także zobligowanie organu do wydania na jego koszt dokumentu prawa jazdy z oznaczeniem wszystkich posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami jako bezterminowych, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że dokonywana w trybie art. 18 u.k.p. wymiana dokumentu prawa jazdy przeprowadzana jest przez wydanie nowego dokumenty. Dokonywana w tym trybie wymiana dokumentu nie wpływa na zakres posiadanych uprawnień i obowiązków wnioskodawcy. Skoro w dacie składania wniosku skarżący posiadał wydane bezterminowo uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii A oraz B, nowy dokumenty winien w istocie powtórzyć zapisy zawarte w poprzednio posiadanym dokumencie prawa jazdy, a w zakresie nowo ujawnianych kategorii AM i A2, stanowiących konsekwencję już posiadanych uprawień kategorii A oraz B, winien wskazywać na ich bezterminowe nabycie. Organ nie był zatem umocowany do weryfikacji już wcześniej nadanych uprawnień. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowej z mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mogą być inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Natomiast według art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. W art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ustawodawca określił przesłanki uwzględnienia skargi sądowoadministracyjnej wniesionej na decyzję administracyjną lub postanowienie. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozstrzygnięcia, należy wskazać, że stosownie do brzmienia art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy skarżący dowiedział się o kwestionowanej czynności w dniu 4 marca 2022 r., kiedy to odebrał wydany dokument prawa jazdy, a skargę wniósł natomiast w dniu 23 maja 2022 r., czyli z uchybieniem trzydziestodniowego terminu. Mając jednak na uwadze charakter zaskarżonej czynności, brak pouczenia skarżącego o możliwości wniesienia skargi do Sądu, czy wreszcie podejmowane przez skarżącego czynności polegające na wniesieniu w ustawowym terminie pisma zatytułowanego jako "odwołania od czynności" uznane przez organ za pismo w sprawie, a także działanie skarżącego w postępowaniu przed organem administracji publicznej i przed Sądem bez pomocy zawodowego pełnomocnika, należało uznać, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy skarżącego. Przechodzą już do meritum sprawy, wskazać należy, że przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie była czynność materialno-techniczna organu dotycząca wpisu do prawa jazdy daty ważności uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie zakwestionowanym w skardze przez skarżącego, tj. wpisania do prawa jazdy terminu przysługujących uprawnień do kierowania pojazdami kategorii AM oraz A2, W tym więc zakresie Sąd dokonał kontroli czynności organu. Zgodnie z art. 18 ust. 1 i 2 u.k.p. osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem jest obowiązana zawiadomić starostę o utracie tego dokumentu, jego zniszczeniu w stopniu powodującym nieczytelność, a także o zmianie stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych, w terminie 30 dni od dnia zaistnienia tego zdarzenia. Na wniosek osoby uprawnionej w przypadkach, o których mowa powyżej, starosta wydaje wtórnik dokumentu pod warunkiem złożenia oświadczenia o utracie dokumentu, pod rygorem odpowiedzialności karnej wynikającej z art. 233 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny. Z przepisu tego wynika, że wydanie nowego dokumentu prawa jazdy nie stanowi rozstrzygnięcia władczego, gdyż starosta zobowiązany jest wydać nowy dokument w miejsce dokumentu zagubionego. Z tego względu, zdaniem Sądu, opierając się wyłącznie o wskazane przepisy u.k.p., przyjąć należy, że treść wtórnika dokumentu prawa jazdy stanowi odtworzenie treści utraconego lub zniszczonego prawa jazdy. Tym samym pojęcie wtórnika dokumentu należy odnosić do duplikatu dokumentu. Natomiast dokument prawa jazdy, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 zawiera nowe treści, wynikające ze zmiany stanu faktycznego. (por. wyrok WSA w Lublinie z 5 listopada 2013 r., sygn. III SA/Lu 449/13). Opierając się wyłącznie na treści art. 18 ust. 1 i 2 u.k.p. przyjąć należałoby ścisłe rozumienie pojęcia wtórnika, wykluczając jakiekolwiek zmiany w porównaniu do pierwotnego dokumentu prawa jazdy. A już z całą pewnością przepis art. 18 ust. 1 i 2 u.k.p. nie daje podstaw do przyjęcia, że w ramach wydania wtórnika prawa jazdy właściwy organ uzyskał kompetencję do weryfikacji posiadanych już przez wnioskodawcę uprawnień do kierowania pojazdami. Zwrócić należy uwagę, że wtórnik prawa jazdy, wydany w drodze zaskarżonej czynności, uwidocznia kategorie prawa jazdy AM i A2, które nie były uwzględnione w poprzednio wydanym dokumencie, który zaginął skarżącemu. Uzasadnienia dla tego działania organu można poszukiwać w treści § 10 ust. 6 rozporządzenia. Zgodnie z § 10 ust. 6 pkt 1 lit. c i e prawo jazdy w przypadkach, o których mowa w § 9, wydaje się odpowiednio w zakresie kategorii objętych pozytywnym wynikiem egzaminu państwowego oraz dodatkowo, wydając prawo jazdy w zakresie kategorii A, nadaje się uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1 i A2; z kolei w zakresie kategorii В, nadaje się uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii B1 i AM. Choć wskazuje się, że wpisanie tych kategorii do dokumentu prawa jazdy, wydawanego jako wtórnik, jest czynnością materialno-techniczną wykraczającą poza ramy wtórnika (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 271/20), to w ocenie tutejszego Sądu, skoro skarżący nie kwestionuje uwidocznienia w dokumencie prawa jazdy wskazanych powyżej kategorii, co stanowi jedynie ujawnienie pełnego zakresu uprawnień przysługujących z mocy prawa z uwagi na uprzednie nabycie uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A oraz B, a sprzeciwia się tylko wpisaniu terminu ważności tych uprawnień, rolę Sądu należy ograniczyć wyłącznie do oceny ingerencji organu w zakres tych uprawnień polegający na wpisaniu ich ograniczeń czasowych. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu wyrażonym w kierowanych do skarżącego pismach, zgodnie z którym skoro z orzeczenia lekarskiego przedłożonego w związku z ubieganiem się o uzyskanie uprawnień kategorii A i B nie wynika, aby lekarz przeprowadzał badanie również w zakresie kategorii AM i A2, wydane w tym zakresie uprawnienia winny być ograniczono czasowo, natomiast podstawa do wpisania daty ważności tych uprawnień wynika z przepisów § 10 ust. 3 pkt 10 cytowanego rozporządzenia. Z jego treści wynika, że wniosek oraz prawo jazdy lub pozwolenie wypełnia się w następujący sposób: "data ważności uprawnienia - najwcześniejsza z dat określonych w orzeczeniu lekarskim i odpowiednio w orzeczeniu psychologicznym dla przeprowadzenia ponownych badań lekarskich lub psychologicznych w zakresie określonej kategorii prawa jazdy lub 15 lat od daty wydania prawa jazdy w przypadku prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B, B1, B+E i T, jeżeli dla określonej kategorii prawa jazdy w orzeczeniu lekarskim nie ustalono tej daty lub orzeczenie zostało wydane bez określenia terminu ważności, z zastrzeżeniem ust. 4 oraz art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy, przy czym: a) w przypadku prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E i T - za datę stosowaną do określenia daty ważności tych uprawnień przyjmuje się jedną datę określoną w najpóźniej wydanym orzeczeniu lekarskim; stosuje się również w zakresie prawa jazdy kategorii C1, C1+E, C, C+E, D1, D1+E, D i D+E, z zastrzeżeniem lit. b-f". Aczkolwiek literalne odczytanie § 10 ust. 5 rozporządzenia może potwierdzać sposób interpretacji organu, bowiem użyte w tym przepisie określenie: "w pozycji "data ważności uprawnienia" może być rozumiane jako upoważnienie do określenia daty ważności nie tylko uprawnień, o których mowa w art. 15 u.k.p., ale również uprawnień nabytych bezterminowo, to jednak taki rezultat wykładni należy uznać za wadliwy, bo nieuwzględniający kontekstu systemowego, w tym argumentacji a rubrica. Stanowisko zaprezentowane przez organ pozostaje w sprzeczności z § 29 rozporządzenia, co w analizowanej sprawie pozostaje zagadnieniem kluczowym. Przepis ten przewiduje, że w przypadku osób, które posiadały w dniu wejścia w życie ustawy o kierujących pojazdami, to jest w dniu 19 stycznia 2013 r., uprawnienia do kierowania pojazdami, których data ważności nie była ograniczona orzeczeniem lekarskim lub psychologicznym, w pozycji "data ważności uprawnienia" umieszcza się symbol "-" jako informację, że dana kategoria prawa jazdy jest ważna bezterminowo (ust. 1). W przypadku osób, o których mowa w ust. 1, data ważności prawa jazdy, o której mowa w § 10 ust. 3 pkt 4 lit. a rozporządzenia, nie może być dłuższa niż 15 lat (ust. 2). Przepis ten odnosi się do uregulowań zawartych w u.k.p. rozróżniających przysługujące stronie prawo podmiotowe - uprawnienie do kierowania pojazdem, od samego dokumentu prawa jazdy - blankietu, który jedynie potwierdza posiadanie przez daną osobę tego uprawnienia. Skarżący na dzień 13 stycznia 2013 r. posiadał - stwierdzone poprzednim dokumentem prawa jazdy - bezterminowe uprawnienia kategorii A i B, co w sprawie nie jest przez strony kwestionowane i w zakresie tych kategorii nie doszło do graniczenia czasowego ich ważności. Także względem ujawnionych w dokumencie prawa jazdy kategorii AM oraz A2 konieczne było wpisanie w rubryce 11 rzeczonego dokumentu symbolu "-", aby wykazać ich bezterminowość. Jak zostało powyżej stwierdzone, kategorie te mieszczą się w zakresie uprawnień kategorii A i B, a skoro tak, to niedopuszczalna jest sytuacja, w której w odróżnieniu od tych kategorii nadany by im został charakter terminowy. Mogłoby to w praktyce doprowadzić do wątpliwości, co do zakresu przysługujących skarżącemu uprawnień pomimo ich ustawowego w tym względzie ukształtowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Po 169/21). Tym bardziej, że w dniu wejścia w życie przepisów u.k.p. skarżący nabył uprawnienia do kierowania pojazdami powyższych kategorii, co determinowało konieczność zastosowania § 29 rozporządzenia, czego organ nie uczynił. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.k.p., dokument prawa jazdy według nowego wzoru ma ściśle określony termin ważności. Jednakże z przepisu tego nie wynika, że nabyte bezterminowo uprawnienia do kierowania pojazdami pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów, tracą ważność. Przy ubieganiu się o nowe prawo jazdy osoby takie nie muszą zatem ubiegać się jednocześnie o ponowne nabycie uprawnień do kierowania pojazdami (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2013 r., sygn. akt K 5/13, OTK-A 2013/9/137). Z kolei ograniczenia wynikające z wdrożenia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z 20 grudnia 2006 r., nr 2006/126/WE, w sprawie praw jazdy (Dz.Urz.UE Seria L z 2006 r. Nr 403, s. 18 z późn. zm.), która w art. 7 ust. 2 przewiduje administracyjny okres ważności praw jazdy poszczególnych kategorii, nie dotyczą uprawnień do kierowania pojazdami przyznanych przed 19 stycznia 2013 r. i nie podlegają ograniczeniu lub unieważnieniu przez przepisy tejże dyrektywy. Przyjęcie za poprawne stanowiska organu doprowadziłoby do sytuacji, w której złożenie wniosku o wymianę dokumentu prawa jazdy z powodu zmiany danych (czy jak w rozpatrywanej sprawie celem potwierdzenia kwalifikacji zawodowych w oparciu o art. 15 u.k.p.), stwarzałoby podstawę do prowadzenia powtórnej weryfikacji uprawnień nabytych bezterminowo. Po wtóre, podstawę prawną do cofnięcia lub ograniczenia uprawnień nabytych z mocy decyzji ostatecznej stanowiłyby przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Oznaczałoby to naruszenie podstawowej dyrektywy wykładni systemowej nakazującej respektowanie hierarchii aktów normatywnych. Ponadto, nabyte bezterminowo uprawnienia administracyjne doznawałyby ograniczeń na podstawie regulacji zawartej w rozporządzeniu, która w tym zakresie nie mieści się w upoważnieniu ustawowym (por. wyrok NSA z 10 listopada 2021 r. sygn. akt II GSK 2030/21, CBOSA). Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności w zakresie wpisu daty ważności uprawnień do kierowania pojazdami kategorii AM oraz A2 w dokumencie prawa jazdy (punkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty postępowania złożyła się kwota 200 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, biorąc pod uwagę, że skarżący nie był w sprawie reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.