III SA/Wr 525/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędziowie sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), sędzia WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska, , Protokolant specjalista Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 maja 2026 r. sprawy ze skargi B. D. na uchwałę Rady Miejskiej Wałbrzycha z dnia 30 października 2025 r. nr XXI/230/25 w przedmiocie określenia przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Wałbrzych, udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz określenia warunków i zasad korzystania z tych przystanków I. stwierdza nieważność § 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Wałbrzych na rzecz strony skarżącej kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Rada Miejska Wałbrzycha (dalej: Rada Miasta, Rada, organ), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2025 r. poz. 1153) – dalej: u.s.g., w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2025 r., poz. 285) – dalej: u.p.t.z., podjęła 30 października 2025 r. uchwałę nr XXI/230/25 w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Wałbrzych udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz określenia warunków i zasad korzystania z tych przystanków (dalej: Uchwała). Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (dalej: WSA) B. D. (dalej: skarżący, strona skarżąca) w części dot. postanowień § 4 ust. 3 Uchwały w zakresie wyznaczenia przystanków komunikacyjnych dla przewoźników pozamiejskich wykonujących regularne przewozy osób, ograniczającej dostępność przystanków dla przewoźników pozamiejskich do jedynie 9 przystanków, wskazanych w uchwale, usytuowanych na wjazdach do miasta Wałbrzycha. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 u.p.t.z. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej uprawniającej rady gmin (miast) do określania przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego (dalej: jst) oraz do określania warunków i zasad korzystania z nich, w ten sposób, że ograniczono możliwość korzystania z 95% przystanków przez przewoźników pozamiejskich wykonujących regularne przewozy osób, w tym wprowadzono przystanki końcowe i początkowe przewoźnikom pozamiejskim wykonującym regularne przewozy osób; 2. art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy z 16 kutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2024 r. poz. 1616) – dalej: u.o.k.i.k., poprzez nadużycie pozycji dominującej przez jst w ten sposób, że zakazano dostępu do infrastruktury niezbędnej do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób - przystanków komunikacji publicznej na terenie miasta Wałbrzycha - przewoźnikom pozamiejskim, de facto nie tyle istotnie ograniczając, ale wprost eliminując konkurencję w postaci przewoźników prywatnych, z rynku przewozu osób na terenie miasta Wałbrzycha, monopolizując tym samym ten, rynek na rzecz przewoźnika miejskiego – Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego Sp. z o.o.; 3. art. 15 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 1.6 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.) - dalej: ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, poprzez podjęcie uchwały prowadzącej do wymuszenia na pasażerach korzystających z komunikacji zbiorowej, zarówno na terenie miasta Wałbrzycha, jak i międzymiastowej, zakupu usługi przewozu u podmiotu gminnego; 4. art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z polegające na istotnym ograniczeniu konstytucyjnej wolności prowadzenia działalności gospodarczej, poprzez zakazanie korzystania z przystanków komunikacji publicznej na terenie miasta Wałbrzycha, ograniczając możliwość korzystania z przystanków jedynie do 9 z nich, znajdujących się na obrzeżach miasta; 5. art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji poprzez naruszenie wynikających z tych przepisów zasady praworządności, wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, które to naruszenia, w konsekwencji prowadzą do naruszenia interesu prawnego skarżącego poprzez uniemożliwienie mu prowadzenia działalności gospodarczej, w postaci przewozu osób, na terenie miasta Wałbrzych (dalej: Gmina). Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w części dotyczącej wyznaczenia przystanków komunikacyjnych dla przewoźników pozamiejskich wykonujących regularne przewozy osób tj. § 4 ust. 3 Uchwały oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że wprowadzone regulacje drastycznie ograniczają możliwość korzystania przez przewoźników pozamiejskich z praktycznie wszystkich przystanków na terenie miasta, pozostawiając im do dyspozycji jedynie 9 przystanków (pętli) na obrzeżach miasta. Tym samym de facto wyeliminowano przewoźników pozamiejskich z możliwości świadczenia usług na terenie miasta Wałbrzycha. Skarżący podkreślił, że prowadzi działalność polegającą na świadczeniu usług w postaci regularnych przewozów autobusowych na linii Wałbrzych- Świdnica, której wykonywanie jest bezpośrednio związane z możliwością dowiezienia pasażerów do poszczególnych dzielnic Wałbrzycha, w szczególności zaś do Centrum miasta, zaś przyjęte regulacje powodują, że działalność ta będzie bezpośrednio i drastycznie utrudniona. Skarżący wskazał, że na skutek wprowadzonych ograniczeń ucierpią także pasażerowie, którzy będą musieli płacić za dojazd na rogatki miasta, a następnie płacić za możliwość dalszego przejazdu miejskiemu przedsiębiorstwu. Skarżący dalej podniósł, że pomimo zebrania jeszcze przed formalnym podjęciem uchwały w 24 godziny, podpisów ponad 400 pasażerów, sprzeciwiających się takiemu ograniczeniu, organ nie przeprowadził konsultacji społecznych ani z mieszkańcami miasta, ani z przewoźnikami, a na sesji Rady, na której podjęto Uchwałę nie został udzielony im głos. Odnosząc się do treści zarzutów, skarżący stwierdził, że uchwała zmierza do regulacji, która w istotny sposób ogranicza działalność gospodarczą, wobec czego Rada musi wykazać istnienie jasnej podstawy ustawowej, istnienie proporcjonalności środka oraz konieczność dla realizacji uzasadnionego celu publicznego, a także rozważyć środki mniej ingerujące. Natomiast Rada nie rozważyła możliwości zastosowania środka o mniejszym stopniu ingerencji, a wprowadzona regulacja nie ma na celu ochrony interesu publicznego, a wyłącznie interesu przewoźnika miejskiego. Dalej – zdaniem skarżącego – przepis art. 15 ust. 2 u.p.t.z. daje kompetencje radzie gminy, do określania przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania z nich, nie przyznaje zaś kompetencji do ustalania przebiegu linii komunikacyjnych, a zwłaszcza narzucania przewoźnikom, z których przystanków komunikacji publicznej mogą korzystać, zabraniając im korzystania z pozostałych. Skarżący powołał, że w toku kontroli legalności Wojewoda uznał, że wskazanie przez Radę przypadków cofnięcia zgody na korzystanie z przystanków komunikacyjnych stanowi przekroczenie wskazanej delegacji ustawowej. Dalej, skarżący argumentował, że przedmiotowa uchwała skutkuje wyeliminowaniem konkurencji z rynku przewozów na terenie miasta Wałbrzycha poprzez ograniczenie dostępu do rynku, praktyczne wyłącznie dla przewoźnika miejskiego, a przez to wprowadzenie swoistego monopolu na rynku, na którym od lat z powodzeniem funkcjonuje wielu przewoźników . Zwrócił uwagę, że całkowite lub praktycznie maksymalne wyłącznie możliwości wykonywania działalności w miejscach ogólnodostępnych wymaga szczególnie przekonującego uzasadnienia prawnego i celów publicznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie o ich oddalenie. Argumentując wniosek o odrzucenie skargi, organ stwierdził, że skarżący nie wykazał po jego stronie legitymacji skargowej, ograniczając się jedynie do niepopartego żadnymi dowodami stwierdzenia, że jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie m.in. przewozu osób, a uchwała bezpośrednio wpływa na prowadzoną przez niego działalność. Odnosząc się natomiast merytorycznie do zarzutów skargi, organ szeroko powołując się na prawa stwierdził, że Rada działała w ramach upoważnienia ustawowego i mogła podjąć uchwałę w takiej formie, bowiem podstawą zaskarżonej uchwały był art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.t.z. natomiast organ stanowiący jst nie jest obowiązany do udostępnienia wszystkich określonych w uchwale przystanków, których jest właścicielem, jednocześnie dla operatorów i przewoźników. Kompetencja do różnicowania dostępu wywiedziona została z porównania art. 15 ust. 1 w zakresie pkt 6 oraz pkt 7 u.p.t.z., gdzie ten ostatni dot. przystanków, których zarządzającym nie jest jst i wskazania, że takie przystanki udostępnia się dla wszystkich operatorów i przewoźników. Natomiast w pkt 6, stanowiącym podstawę prawną uchwały, pominięto słowo "wszystkich", jednocześnie przyznając organowi stanowiącemu kompetencję do różnicowania dostępu do konkretnych przystanków i dworców. Rada podkreśliła, że w zaskarżonej Uchwale, zmienionej uchwałą Rady Miejskiej Wałbrzycha z 27 listopada 2025 r. nr XXI/236/25 (Uchwała zmieniająca) wskazano m.in. przystanki udostępnione dla przewoźników pozamiejskich wykonujących regularne przewozy osób. Rada podkreśliła, że zgodnie z 7 ust. 1 pkt 7 u.s.g. do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym lokalnego transportu zbiorowego. Organ podał, że uchwała nie ograniczyła dostępu do przystanków komunikacyjnych, a jedynie wprowadziła zasady funkcjonowania publicznego transportu zbiorowego na obszarze tzw. Aglomeracji Wałbrzyskiej na podstawie Porozumień Międzygminnych. Obszar funkcjonowania komunikacji miejskiej obejmuje teren Gminy Wałbrzych miasta na prawach powiatu, pełniącej funkcję jej organizatora oraz obszar gmin obsługiwanych na mocy wspomnianych porozumień. Obecnie porozumienia zawarte są z siedmioma gminami, w tym: 3 gminy miejskie, tj. Boguszów-Gorce, Jedlina-Zdrój i Szczawno-Zdrój; 2 gminy miejsko-wiejskie, tj. Głuszyca i Mieroszów; 2 gminy wiejskie, tj. Walim i Stare Bogaczowice. W związku z czym Gmina jest zobowiązana umowami międzygminnymi do organizacji komunikacji miejskiej na terenie Aglomeracji Wałbrzyskiej. Dalej organ stwierdził, że uchwała ma określać przystanki komunikacyjne i dworce, których właścicielem lub zarządzającym jest jst, udostępnione dla operatorów i przewoźników oraz warunki i zasady korzystania z nich. Za niebudzące wątpliwości Rada uznała, że przewoźnikiem jest przedsiębiorca uprawniony do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób na podstawie potwierdzenia zgłoszenia przewozu (art. 4 ust. 1 pkt 11 u.p.t.z.), a nie jest operatorem publicznego transportu zbiorowego, którym jest samorządowy zakład budżetowy oraz przedsiębiorca uprawniony do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób, który zawarł z organizatorem publicznego transportu zbiorowego umowę o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, na linii komunikacyjnej określonej w umowie (art. 4 ust. 1 pkt 8 u.p.t.z.). Umowa taka zaś przyznaje operatorowi prawo i zobowiązuje go do wykonywania określonych usług o charakterze użyteczności publicznej. Z powyższego organ wywodzi różnicę w zakresie pozycji operatora i przewoźnika gdy chodzi o zakres realizowani a przewozów na obszarach, na których przewozy tych podmiotów się pokrywają. Z uwagi na to, że operator ma zaspokoić nieprzerwane i bieżące potrzeby przewozowe społeczności na danym obszarze, to jego działalność na tym obszarze jest priorytetowa w stosunku do działalności przewoźnik a, co także wiązać się może z dostępem do większej liczby przystanków komunikacyjnych. Organ podkreślił, że na terenie miasta nie funkcjonuje – jak podnosi skarżący – Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne Sp. z o.o. oraz nie ma monopolizacji rynku. Komunikację miejską na podstawie odrębnych umów obsługuje dwóch operatorów miejskich, tj. w trybie powierzenia zadania własnego Gminy - Miejski Zakład Usług Komunalnych Sp. z o.o.; oraz wyłoniony w drodze przetargu nieograniczonego – S. Dalej Rada Miasta wskazała, że strona skarżąca realizuje zadania przewoźników międzymiastowych, nie może być zatem mowy o jakimkolwiek ograniczeniu konkurencji. W odniesieniu do twierdzenia skarżącego o faktycznym wyeliminowaniu przewoźników pozamiejskich z możliwości świadczenia usług na terenie miasta Wałbrzycha, Rada wypunktowała, że po pierwsze gmina decyduje o sposobie realizacji transportu publicznego jako zadania własnego. Po drugie nie wyznaczyła ona skarżącego do realizacji transportu zbiorowego na terenie Wałbrzycha, a skarżący miał możliwość uczestnictwa w przetargu na świadczenie tego typu usługi. Tym samym skarżący, jako przewoźnik pozamiejski nie ma żadnego uprawnienia do tego aby realizować usługi komunikacji zbiorowej na terenie tego miasta, bowiem realizuje inne usługi (przewozy międzymiastowe) niż operatorzy komunikacji miejskiej wyznaczeni przez Gminę. Jednocześnie Rada wskazała, że zostały określone warunki i zasady na jakich przewoźnicy pozamiejscy mają prawo korzystania z infrastruktury miejskiej, tj. wyznaczyła centra przesiadkowe, na których przewoźnicy pozamiejscy mogą się zatrzymywać i wysadzać pasażerów, którzy mogą przesiąść się w komunikację miejską. Wobec czego organ za nieuzasadniony uznał zarzuty skarżącego co do ograniczenia działalności gospodarczej poprzez podjęcie zaskarżonej Uchwały, której celem jest wprowadzenie regulacji z troski m.in. o dalszy ekologiczny rozwój miasta, społeczność lokalną, jej potrzeby i zdrowie. Na rozprawie dniu 13 maja 2026 r. WSA działając w oparciu o art. 111 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.", postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i odrębnego rozstrzygnięcia sprawy o sygnaturach akt III SA/Wr 525/25 i III SA/Wr 17/26, ponieważ pozostają ze sobą w związku. Na rozprawie skarżący argumentację przedstawioną w uzasadnieniu uzupełnił o stwierdzenie, iż nie zgadza się z twierdzeniami o potrzebie preferowanego ekologicznego transportu, ponieważ jego pojazdy nie są mniej ekologiczne niż transport miejski, a wykonując transport między przystankami na rogatkach i tak przejeżdża przez cały Wałbrzych. Zwrócił także uwagę, że transporty pracownicze, które zostały dopuszczone na terenie miasta wykonywane są pojazdami generującymi duże spaliny. Organ natomiast podkreślił, że gmina jest związana przepisami o elektro-mobilności. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosowanie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Mając na względzie tak zakreślone kryteria oceny, Sąd stwierdza, że skarga jest zasadna, jednakże tylko częściowo z przyczyn wskazanych w jej zarzutach. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej Wałbrzycha nr XXI/230/25 z 30 października 2025 r. Skarżący kwestionuje upoważnienie Rady Gminy do wprowadzenia w § 4 ust. 3 Uchwały ograniczenia dla przewoźników pozamiejskich, posiadających zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, do korzystania jedynie z 9 przystanków komunikacyjnych wyszczególnionych w załączniku do Uchwały, lp. 38 i 39 (Andersa-Daszyńskiego w stronę Śródmieścia - nr 11 i Szczawna-Zdrój - nr 12), lp. 59 i lp. 60 (Bystrzycka-Rusinowa w stronę Jedliny-Zdrój - nr 04/2 i Dziećmorowic nr 06), lp. 105 (Karkonoska-Barbusse’a w stronę Boguszowa-Gorce nr 06), lp. 119 i lp. 120 (Mieroszowska-Glinik Nowy w stronę Śródmieścia - nr 01 i Mieroszowa nr 02), lp. 223 (Wałbrzyska-Glinik Stary pętla nr 06) oraz lp. 255 (Wrocławska-Szczawienko w stronę Śródmieścia - nr 15). Kontrolowana Uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, gdyż w myśl art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Na wstępie Sąd zaznacza, że organ wnioskował o odrzucenie skargi z uwagi na brak interesu prawnego po stronie skarżącego. Sąd natomiast w pełni podziela stanowisko skarżącego w zakresie posiadanej legitymacji do wniesienia skargi. Zaskarżona uchwała bowiem, jako akt prawa miejscowego, nakłada na skarżącego jako przewoźnika wykonującego przejazdy na trasie S.1 – S.2 – W. określone obowiązki w zakresie korzystania z enumeratywnie wymienionych w przepisie § 4 ust. 3 Uchwały przystanków, a tym samym ogranicza jego dotychczasowe prawo do korzystania z pozostałych przystanków autobusowych wymienionych w załączniku 1 do Uchwały. Spełniony został zatem warunek z art. 101 ust. 1 u.s.g. Przechodząc zatem do rozpoznania zarzutów skargi, Sąd stwierdza, że część wskazanych naruszeń nie podlega uwzględnieniu, jako wykraczające poza zakres kognicji sądów administracyjnych. Skarżący zarzuca bowiem naruszenie przepisów art. 6 ust. 1 pkt 6 u.o.k.i.k. oraz art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W tym miejscu wskazać należy, że art. 1 u.o.k.i.k. określa warunki rozwoju i ochrony konkurencji oraz zasady podejmowanej w interesie publicznym ochrony interesów przedsiębiorców i konsumentów (ust. 1). Ustawa reguluje zasady i tryb przeciwdziałania praktykom ograniczającym konkurencję, praktykom naruszającym zbiorowe interesy konsumentów oraz stosowaniu niedozwolonych postanowień wzorców umów, a także przeciwdziałania antykonkurencyjnym koncentracjom przedsiębiorców i ich związków, jeżeli te praktyki, stosowanie niedozwolonych postanowień lub koncentracje wywołują lub mogą wywoływać skutki na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 2). Ustawa określa także organy właściwe w sprawach ochrony konkurencji i konsumentów (ust.3). Organem właściwym do rozstrzygania czy doszło do naruszenia przepisów tej ustawy jest stosownie do art. 29 oraz art. 47 Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, przed którym prowadzone są postępowanie wyjaśniające, postępowanie antymonopolowe, postępowanie w sprawie o uznanie postanowień wzorca umowy za niedozwolone lub postępowanie w sprawie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. Z kolei sądem właściwym do rozstrzygania w zakresie roszczeń z tytułu dokonania czynów nieuczciwej konkurencji, stosownie do art. 18 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji właściwy jest sąd powszechny. Wobec powyższego, należy stwierdzić, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do rozstrzygania kwestii związanych z naruszeniem przepisów wynikających z ustaw stanowiących podstawę ww. zarzutów (por. wyrok NSA z 20 maja 2014 r. sygn. II GSK 518/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA). Dla potrzeb niniejszego rozstrzygnięcia należy przytoczyć jednolite podglądy doktryny i judykatury, że zgodność z prawem podejmowanych uchwał w zakresie prawa miejscowego (a takim była zaskarżona uchwała) bada się przede wszystkim w kontekście prawidłowej realizacji przez organ jednostki samorządu terytorialnego upoważnienia ustawowego udzielonego w konkretnej ustawie. Zawarta bowiem w art. 7 Konstytucji RP zasada legalizmu i zasada praworządności wiąże wszystkie organy władzy publicznej, w tym również organy jednostek samorządu terytorialnego. W działaniach tych jednostek nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę, zgodnie z którą "dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje". Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawnego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Za wadliwy należy uznać nie tylko akt normatywny podjęty z naruszeniem upoważnienia ustawowego, lecz także taki, który takiego upoważnienia nie realizuje (por. P. Chmielnicki [w:] K. Bandarzewski, J. Czerw, D. Dąbek, P. Dobosz, P. Kryczko, M. Mączyński, I. Niżnik-Dobosz, S. Płażek, P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym, Warszawa 2022, art. 91 i wskazane tam poglądy judykatury). Przechodząc zatem do badania granic upoważnienia ustawowego zaskarżonej Uchwały, należy rozpocząć od wskazania, że zgodnie z art. 5 ust. 1 u.p.t.z. publiczny transport zbiorowy odbywa się na zasadach konkurencji regulowanej, o której mowa w rozporządzeniu (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczące usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70, Dz.U.UE.L.2007.315.1), zgodnie z zasadami określonymi w ustawie oraz z uwzględnieniem potrzeb zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego. Transport taki może odbywać się m.in. na podstawie umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego (ust. 2 pkt 1), czy zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 u.t.d. (ust. 2 pkt 2). Publiczny transport zbiorowy może być wykonywany przez operatora publicznego transportu zbiorowego (dalej: operator) lub przewoźnika spełniającego warunki podejmowania i wykonywania działalności w zakresie przewozu osób określonych w ustawach szczególnych (dalej: przewoźnik), wymienionych w art. 6 ust. 1 u.p.t.z. Na mocy art. 7 ust. 1 pkt 1 organizatorem publicznego transportu zbiorowego (dalej: organizator), właściwym ze względu na obszar działania lub zasięg przewozów jest gmina na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w gminnych przewozach pasażerskich (lit. a) lub której powierzono zadania organizacji publicznego transportu zbiorowego na mocy porozumienia między gminami - na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w gminnych przewozach pasażerskich, na obszarze gmin, które zawarły porozumienie (lit. b). Do zadań takiego organizatora, zgodnie z art. 8 u.p.t.z. należy m.in. planowanie rozwoju transportu (pkt 1) oraz organizowanie publicznego transportu zbiorowego (pkt. 2). W przypadku planowanego organizowania przewozów o charakterze użyteczności publicznej, gmina, której powierzono zadanie organizacji publicznego transportu zbiorowego na mocy porozumienia między gminami, których obszar liczy łącznie co najmniej 80.000 mieszkańców w zakresie linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej na danym obszarze opracowuje plan zrównoważonego rozwoju publicznego (art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.p.t.z.). Plan ten stanowi akt prawa miejscowego (art. 9 ust. 3 u.p.t.z.). Stosownie natomiast do art. 12 ust. 1 u.p.t.z. plan transportowy określa w szczególności preferencje dot. wyboru rodzajów środków transportu (pkt. 4) oraz linie komunikacyjne, na których przewidywane jest wykorzystanie pojazdów elektrycznych lub pojazdów napędzanych gazem ziemnym, oraz planowanym terminem rozpoczęcia ich użytkowania (pkt 8). Stosownie natomiast do art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.t.z., stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej Uchwały, organizowanie publicznego transportu zbiorowego polega w szczególności na określaniu przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnianych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów. Określenie przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania, o których mowa w ust. 1 pkt 6, następuje w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego (ust. 2). Sąd stwierdził, że § 4 ust. 3 zaskarżonej Uchwały, zmieniony § 1 ust. 2 Uchwały zmieniającej nie spełnia tak zakreślonych kryteriów kontroli. W ocenie Sądu wprowadzone przez organ w § 4 ust. 3 Uchwały oraz § 1 ust. 2 Uchwały zmieniającej ograniczenia dla "przewoźników pozamiejskich" w zakresie korzystania z przystanków nie zostały przez organ uzasadnione konkretnymi potrzebami organizacji transportu publicznego. Podkreślenia wymaga, że w treści § 4 ust. 1 Uchwały, wskazano, że operatorzy i przewoźnicy wykonujący przewozy komunikacji miejskiej mają dostęp do wszystkich przystanków komunikacyjnych wyszczególnionych w załączniku 1 do Uchwały. Z treści projektu uzasadnienia Uchwały, wynika natomiast, że obszar funkcjonowania komunikacji miejskiej obejmuje teren Gminy Wałbrzych miasta na prawach Powiatu, pełniącej funkcję jej organizatora oraz obszar gmin obsługiwanych na mocy stosownych porozumień międzygminnych, tj. 3 gminy miejskie: Boguszów-Gorce, Jedlina-Zdrój, Szczawno-Zdrój, 2 gminy miejsko-wiejskie: Głuszyca, Mieroszów, 2 gminy wiejskie: Stare Bogaczowice, Walim. Ograniczenia, o których mowa w § 4 ust. 3 Uchwały dot. "przewoźników pozamiejskich", których organ stanowiący gminy nie zdecydował się zdefiniować ani w treści przepisów Uchwały, ani w projekcie jej uzasadnienia. Stosując zasady wnioskowania, można zatem wywieść a contrario, że "przewoźnicy pozamiejscy" są to tacy przewoźnicy, którzy wykonują przewozy wykraczające poza obszar "komunikacji miejskiej". Zdaniem Sądu z przepisu art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.t.z. nie wynika, aby Rada Miasta upoważniona była do różnicowania w tak nakreślony sposób dostępu do przystanków autobusowych na terenie, na którym Gmina jest organizatorem publicznego transportu zbiorowego. Zauważyć należy, że wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę, ograniczenie to nie wynika z rozróżnienia funkcji operatora i przewoźnika, a podział dokonany jest pomiędzy przewoźnikami z uwagi na trasę jaką realizuje dany przewoźnik (miejski - § 4 ust. 1 Uchwały i pozamiejski - § 4 ust. 3 Uchwały). Zasadne jest wskazanie, że judykatura dopuszcza różnicowanie warunków i zasad korzystania z przystanków, ale podział ten powinien wynikać z odrębności funkcji oraz podstawy na jakiej działa operator oraz przewoźnik. Zauważyć należy, że operator publicznego transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 8 u.p.t.z. oraz przewoźnik, o którym mowa w art. 4 pkt 11 tej ustawy to dwa różne podmioty charakteryzujące się innym zakresem obowiązków. Na operatorze ciąży bowiem obowiązek zapewnienia nieprzerwanego i bieżącego zaspokajania potrzeb przewozowych. Z kolei w myśl art. 7 ust. 1 u.s.g. do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym m.in. sprawy lokalnego transportu zbiorowego. Przewoźnik, w rozumieniu mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, jest to przedsiębiorca uprawniony do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób na podstawie zezwolenia na wykonywanie regulaminowych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 u.t.d., wykonujący przewóz osób (art. 4 ust. 11 u.p.t.z.). Za pozostające bez uzasadnionej podstawy prawnej, należy uznać wprowadzanie rozróżnienia wynikającego jedynie z kryterium przebiegu trasy przejazdu przewoźnika oraz jego wykroczenia poza obszar trasy obsługiwanej przez operatora. Jak bowiem podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 maja 2015 r. sygn. II GSK 518/13, który dotyczył co prawda odmiennego stanu faktycznego "z uwagi na to, że operator ma zaspokoić nieprzerwane i bieżące potrzeby społeczności na danym obszarze, to jego działalność jest priorytetowa w stosunku do działalności przewoźnika, co także wiązać się może z dostępem do większej liczby przystanków komunikacyjnych". (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 maja 2025 r., sygn. akt III SA/Kr 1413/24, CBOSA). Na taką (wyżej opisaną) podstawę rozróżnienia dostępu do przystanków, powołał również organ w argumentacji odpowiedzi na skargę, wskazując, że w obszarze oddziaływania Uchwały funkcjonują jedynie operatorzy. Twierdzenie to nie ma jednak oparcia w jej treści, bowiem jak już wcześniej wspomniano, zarówno operatorzy, jak i przewoźnicy miejscy na mocy § 4 ust. 1 Uchwały posiadają nieograniczony dostęp do wszystkich przystanków wymienionych w załączniku 1. Następnie, należy podkreślić, że w uzasadnieniu projektu Uchwały organ stanowiący gminy uzasadnił dokonane w Uchwale ograniczenie dla przewoźników pozamiejskich powołując się na posiadany przez nich rodzaj/charakter środków transportu. Mianowicie organ argumentuje, że Gmina "intensywnie realizuje rozwój zeroemisyjnego transportu publicznego. Program "zielonych" autobusów wodorowych z napędem elektrycznym w Wałbrzychu, jest realizowany od 2023 roku (...). Strategicznym celem miasta jest stworzenie w pełni zeroemisyjnego transportu publicznego" oraz, że "pasażerowie chwalą nowe autobusy za cichą jazdę, dobrą klimatyzację, płynną jazdę, dostępność i komfort, co jest dużym plusem w porównaniu do wysoko emisyjnych pojazdów na paliwa kopalne emitujących szkodliwe substancje, które są w posiadaniu prywatnych przewoźników, realizujących przewozy pasażerskie na terenie Wałbrzycha". W ocenie Sądu Rada wywiodła uzasadnienie dla wprowadzonego ograniczenia z uwagi na trasę wykonywaną przez przewoźnika prywatnego z bliżej nieokreślonego i niepoddającego się weryfikacji kryterium przedmiotowego, jakim jest posiadanie przez "przewoźników prywatnych" wysoko emisyjnych taborów. Ponadto na podstawie uzasadnienia Uchwały należałoby stwierdzić, że dotyczy ono wszystkich przewoźników prywatnych, czemu z kolei przeczy treść Uchwały, tj. rozróżnienie dostępności przystanków wynikające z § 4 ust. 1 i ust. 3 dla przewoźników miejskich i pozamiejskich. Przyjęte przez organ rozwiązania, tj. ograniczenie ze względu na przebieg wykonywanej trasy oraz brak spójności pomiędzy treścią Uchwały i jej uzasadnieniem oraz ogólnikowość uzasadnienia Uchwały stanowią o przekroczeniu przez organ stanowiący gminy, poza zakres upoważnienia ustawowego z art. 15 ust. 2 u.p.t.z. Zauważa także Sąd, że przy realizacji założeń wynikających z projektu uzasadnienia Uchwały oraz planu transportowego - nawet przewoźnicy prywatni, realizujący przewozy na trasie poza obszarem "komunikacji miejskiej", którzy posiadają pojazdy zeroemisyjne, zostają wykluczeni z możliwości korzystania z przystanków. W ocenie Sądu organ nie wykazał w sposób uzasadniony konkretnymi potrzebami organizacji transportu publicznego dlaczego ustalił w ten sposób zasady i warunki korzystania z przystanków. Sąd ocenił wskazane naruszenia jako istotne w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i orzekł jak w pkt I wyroku na podstawie art. 147 §1 p.p.s.a. Sąd orzekł w pkt II wyroku o kosztach postępowania zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot uiszczonej opłaty (300 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (480 zl) wraz ze zwrotem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.