III SA/Wr 469/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Anna Kuczyńska-Szczytkowska (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 7 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 2 października 2025 r. nr SKO.EA/41/10/25 w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Zgorzeleckiego z dnia 25 lipca 2025 r. nr BF.3161.106.2025; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 2 października 2025 r. (SKO.EA/41/10/25) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze (dalej: SKO, Kolegium) utrzymało w mocy postanowienie Starosty Zgorzeleckiego (dalej: Starosta, wierzyciel) z dnia 25 lipca 2025 r., nr BF.3161.106.2025 o oddaleniu zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] wystawionego wobec M. S. (dalej: skarżący). Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia SKO wskazało art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 34 § 2 pkt 1, § 3 i art. 18 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2025 r. poz. 132, dalej: u.p.e.a.). Z akt sprawy wynika, że Starosta w dniu 11 czerwca 2025 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...], w którym jako dłużnika wskazał skarżącego, a jako należność pieniężną opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów za lata 2019 - 2024 - każda w kwocie po 47, 32 zł (wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie), określone w zaświadczeniu Starosty Zgorzeleckiego nr [...] z 19 listopada 2019 r. W dniu 1 lipca 2025 r. wierzyciel przekazał tytuł wykonawczy do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Zgorzelcu. Pismem z dnia 15 lipca 2025 r. skarżący wniósł zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej: brak doręczenia upomnienia i nieistnienie obowiązku. Starosta postanowieniem z dnia 25 lipca 2025 r. oddalił zarzuty egzekucyjne skarżącego. Odnosząc się do zarzutu z art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a., tj. nieistnienia obowiązku wskazał, że umową sprzedaży z dnia 28 grudnia 2007 r. (rep. [...] nr [...]) skarżący nabył udział wynoszący [...] części w prawie użytkowania wieczystego gruntu działki nr [...] obręb W. o powierzchni [...] m2 położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej ówcześnie własność Skarbu Państwa. Z treści § 8 umowy wynikało, że nabywca jest zobowiązany uiszczać opłaty roczne za użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu z góry do 31 marca każdego roku. Pismem z dnia 25 marca 2008 r. skarżący został powiadomiony o wysokości rocznej opłaty za użytkowanie wieczyste - w kwocie 47,32 zł i o terminach jej uiszczania (do 31 marca poczynając od 2008 r.). Opłaty te skarżący uiszczał. Dalej Starosta wskazał, że na mocy art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2025 r., poz. 6 - dalej: "ustawa o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności"), prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształciło się w prawo własności tych gruntów z dniem 1 stycznia 2019 r. Jak wynika z art. 7 tej ustawy, z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę. Wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. Opłata jest wnoszona przez okres 20 lat, licząc od dnia przekształcenia. Starosta wskazał, że realizując dyspozycję art. 4 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy, w dniu 19 listopada 2019 r. wydał zaświadczenie potwierdzające przekształcenie prawa użytkowania wieczystego i w załączniku nr 10 do tego zaświadczenia zobowiązał skarżącego do uiszczania opłat rocznych z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w wysokości 47,32 zł rocznie w terminie do 31 marca każdego roku, z tym, że za rok 2019 termin płatności ustalono na 29 lutego 2020 r. W konsekwencji, Starosta uznał, że obowiązek uiszczania opłat z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe istnieje i powstał on z mocy prawa na podstawie art. 1 pkt 1 i art. 7 ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności, co Starosta Zgorzelecki potwierdził zaświadczeniem z dnia 19 listopada 2019 r. Odnosząc się do zarzutu, o którym mowa w art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a., Starosta poinformował, że kilkakrotnie przesyłał skarżącemu upomnienie, w tym ostatnie upomnienie nr [...] z dnia 28 listopada 2024 r., które pomimo dwukrotnego awizowania w dniach 6 grudnia 2024 r. i 16 grudnia 2024 r., nie zostało odebrane. Uznano je za doręczone w dniu 20 grudnia 2024 r. Starosta zaznaczył przy tym, że od dnia otrzymania aktu notarialnego z dnia 28 grudnia 2007 r., gdzie jako adres skarżącego podano ul. [...] w W., nie otrzymał żadnej informacji o zmianie adresu korespondencyjnego, jak również skarżący nie powiadomił Starosty o aktualnym adresie ustalonym przez organ egzekucyjny w L. [...]. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 2 października 2025 r. SKO utrzymało w mocy ww. rozstrzygnięcie Starosty. W pierwszej kolejności Kolegium powołało mające zastosowanie w sprawie przepisu u.p.e.a. oraz ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Następnie SKO wskazało, że mając na uwadze przytoczone przepisy prawa i ustalone okoliczności faktyczne, prawidłowe jest stanowisko Starosty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że egzekwowany wobec skarżącego na podstawie tytułu wykonawczego obowiązek uiszczania opłat z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe za lata 2019 - 2024 w kwocie 47.32 zł rocznie istnieje i powstał z mocy prawa na podstawie art. 1 pkt 1 i art. 7 ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności, co Starosta potwierdził zaświadczeniem z dnia 19 listopada 2019 r. Niezasadnie zatem zarzuca Staroście skarżący "wyłudzenie" dodatkowych opłat, które miały zostać uregulowane już w akcie notarialnym w 2007 r. Egzekwowane opłaty są wynikiem nowych (uchwalonych w 2018 r.) regulacji prawnych przewidujących przekształcenie się użytkowania wieczystego z mocy prawa w prawo własności gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w zamian za opłatę za przekształcenie wnoszoną przez 20 lat licząc od dnia przekształcenia. Kolegium podzieliło także stanowisko Starosty w zakresie, w jakim wierzyciel uznał za nieuzasadniony zarzut z art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a. dotyczący braku doręczenia skarżącemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 u.p.e.a. Powołując się na treść § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 października 2014 r. w sprawie określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia (Dz.U. z 2023 r., poz. 1626), SKO wskazało, że zaświadczenie Starosty wystawiane na podstawie art. 4 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, nie stanowi "orzeczenia" w rozumieniu § 2 pkt 2 rozporządzenia. Tym samym, Kolegium uznało, że w sprawie wymagane było doręczenie skarżącemu upomnienia przed wystawieniem tytułu wykonawczego i skierowaniem go do egzekucji. Zdaniem Kolegium, trafnie ocenił Starosta, że wobec braku zawiadomienia organu o innym adresie skarżącego oraz dwukrotnego awizowania przesyłki z upomnieniem, organ nie miał podstaw do poszukiwania innego adresu skarżącego. Tym samym, doręczenie upomnienia nr [...] z dnia 28 listopada 2024 r. uznać należało za skuteczne. W skardze do Sądu skarżący podkreślił, że zarówno Starosta, jak i SKO nie podjęli działań w celu ustalenia jego adresu zamieszkania, wskazał, że ma profil zaufany, w którym jest wskazany jego adres do korespondencji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym stanowią swoisty środek zaskarżenia przysługujący zobowiązanemu, różniący się od odwołania w ogólnym postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu podatkowym. Przepis art. 33 § 2 u.p.e.a. przewiduje zamknięty katalog sytuacji, które mogą być podstawą do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Ich wniesienie wszczyna postępowanie zmierzające do ich rozpoznania i rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny niezwłocznie przekazuje wierzycielowi zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej. Wierzyciel wydaje postanowienie, w którym: 1) oddala zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej; 2) uznaje zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej: a) w całości, b) w części i w pozostałym zakresie oddala ten zarzut; 3) stwierdza niedopuszczalność zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, jeżeli: a) zarzut jest albo był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu podatkowym, administracyjnym lub sądowym, b) zobowiązany kwestionuje w całości albo w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługuje środek zaskarżenia (art. 33 § 2 u.p.e.a.). Na postanowienie w sprawie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej przysługuje zażalenie (art. 33 § 3 u.p.e.a.). W sprawie skarżący wniósł zarzuty: nieistnienia obowiązku (art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.) i niedoręczenia mu upomnienia (art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a.). Wierzyciel prawidłowo oddalił zarzut nieistnienia obowiązku. Jak wynika z akt sprawy umową sprzedaży z dnia 28 grudnia 2007 r. skarżący nabył udział wynoszący [...] części w prawie użytkowania wieczystego gruntu działki nr [...] obręb W. o powierzchni [...] m2 położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej ówcześnie własność Skarbu Państwa. Z treści § 8 umowy wynikało, że nabywca jest zobowiązany uiszczać opłaty roczne za użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu z góry do 31 marca każdego roku. W aktach sprawy znajduje się także zaświadczenie z 19 listopada 2019 r. potwierdzające przekształcenie z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności dotyczące nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] oraz załącznik nr 10 do tego zaświadczenia, z którego wynika, że skarżący jest zobowiązany do uiszczenia opłat rocznych z tytułu przekształcenia przez okres 20 lat począwszy od dnia 1 stycznia 2019 r. i że opłata roczna wynosi 47,32 zł i jest płatna w terminie do dnia 31 marca każdego roku z tym że opłata za rok 2019 płatna jest do dnia 29 lutego 2020 r. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształciło się w prawo własności tych gruntów z dniem 1 stycznia 2019 r. W myśl art. 7 tej ustawy z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę. Wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. Opłata jest wnoszona przez okres 20 lat, licząc od dnia przekształcenia. W art. 4 ust. 1 powyższej ustawy zawarte zostało upoważnienie dla starosty - w przypadku gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa - do wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Zaświadczenie to stanowi podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków. Wedle art. 4 ust. 4 ustawy w zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, zwanej dalej "opłatą", wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty, a także możliwości wniesienia opłaty, o której mowa w art. 7 ust. 7, i zasadach jej wnoszenia. Zaświadczenie zawiera pouczenie o możliwości złożenia wniosku, o którym mowa w art. 6 ust. 1. W ocenie Sądu, organy prawidłowo wskazały, że egzekwowany na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] obowiązek uiszczania opłat z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe za lata 2019 - 2024 w kwocie 47,32 zł rocznie istnieje i powstał z mocy prawa na podstawie art. 1 pkt 1 i art. 7 ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności. W konsekwencji słusznie wierzyciel oddalił zarzut nieistnienia obowiązku. Zdaniem Sądu, nieprawidłowe było natomiast oddalenie zarzutu dotyczący braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia. Zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego oraz inne dane niezbędne do prawidłowego wykonania obowiązku przez zobowiązanego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Celem instytucji upomnienia jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania określonego obowiązku i tym samym niedoprowadzenie do wszczęcia egzekucji. Na podstawie art. 15 ust. 5a u.p.e.a. zostało wydane rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 30 października 2014 r. w sprawie określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia (Dz.U. z 2023 r., poz. 1626). Według § 2 pkt 2 rozporządzenia, egzekucja administracyjna może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia między innymi w przypadku, gdy dotyczy należności pieniężnych, których obowiązek uiszczenia powstaje z mocy prawa, a wysokość tych należności została określona w ostatecznym orzeczeniu. W sprawie należność pieniężna powstała z mocy prawa, ale jej wysokość nie została określona w ostatecznym orzeczeniu, a zatem istniał obowiązek doręczenia skarżącemu upomnienia. W myśl art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 39 § 3 pkt 1) k.p.a. w przypadku braku możliwości doręczenia w sposób, o którym mowa w § 1 i § 2 pkt 1, organ administracji publicznej doręcza pisma przesyłką rejestrowaną, o której mowa w art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2025 r. poz. 366, 820 i 1456). W myśl art. 42 § 1 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy albo na adres do korespondencji wskazany w bazie adresów elektronicznych. W art. 44 k.p.a. ustawodawca przewidział, że w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (§ 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). Jak wynika z akt administracyjnych sprawy upomnienie z dnia 28 listopada 2024 r. zostało skierowane do skarżącego na adres: ul. [...], [...] W. i po dwukrotnym awizowaniu w dniach: 6 grudnia 2024 r. i 16 grudnia 2024 r. zwrócone nadawcy, jako niepodjęte w terminie. Wierzyciel przyjął przy tym, że adres ten jest adresem zamieszkania skarżącego tylko na tej podstawie, że skarżący taki adres zamieszkania podał w zawartej w formie aktu notarialnego w 2007 r. umowie sprzedaży lokalu mieszkalnego w W. przy ul. [...] i nie poinformował organu o zmianie adresu. Zdaniem Sądu, wierzyciel powinien jednak podjąć choćby próbę ustalenia, czy skarżący nie zmienił adresu zamieszkania, skoro korespondencja wróciła jako nieodebrana przez adresata, a od zawarcia umowy sprzedaży w 2007 r. do dnia wysłania upomnienia w 2024 r. upłynęło 17 lat. W tym celu mógł zwrócić się do innych organów i instytucji (organy krajowej administracji skarbowej, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, organy mające dostęp do bazy PESEL) w celu ustalenia adresu zamieszkania skarżącego. Podkreślić przy tym trzeba, że organ egzekucyjny – Naczelnik Urzędu Skarbowego w Bolesławcu – kierował korespondencję na adres, który skarżący wskazał w piśmie zawierającym zarzuty i który następnie podał w zażaleniu i skardze do Sądu, tj. L. [...],[...] O. Powyższe powoduje, że na podstawie akt sprawy nie było możliwe do zweryfikowania czy upomnienie z dnia 28 lipca 2022 r. zostało skierowane do skarżącego na prawidłowy adres, a co za tym idzie czy doręczenia tego dokumentu dokonano w sposób prawidłowy w trybie art. 44 § 4 k.p.a. Ze względu na doniosłe skutki, jakie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wiążą z faktem doręczenia dłużnikowi upomnienia, jak również z uwagi na okoliczność, że zastępczy tryb doręczenia jest wyjątkiem od zasady doręczenia pisma do rąk adresata, przepis art. 44 k.p.a. powinien być interpretowany w sposób ścisły, co oznacza, że nie mogą istnieć jakiekolwiek wątpliwości, co do spełnienia określonych w nim wymogów warunkujących możliwość uznania, że przesyłka została w sposób prawidłowy, a co za tym idzie skutecznie doręczona (tak: Wojewódzki Sądu Administracyjnego w Gdańsku w wyroku z 22 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Gd 260/21). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty uznając, że wierzyciel dopuścił się naruszenia art. 44 § 4 k.p.a. w zw. z art. 15 § 1 u.p.e.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm. dalej: p.p.s.a.). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę złożył się wpis od skargi w kwocie 100 zł. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.