III SA/Wr 365/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), sędzia WSA Barbara Ciołek, Protokolant specjalista Paulina Białkowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi N. T. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 kwietnia 2021 r., nr 190000-71/350/2021/RDZ-B-UTR w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania składek uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia 9 lutego 2021 r. nr 190000-71/350/2021/RDZ-B

N. T. (dalej: skarżący, strona) złożył 25 listopada 2020 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład, ZUS, organ) wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek dla płatników w określonych branżach za wrzesień 2020 r., wypełniając formularz RDZ-B. Wniosek został pozytywnie rozpatrzony przez Zakład, o czym poinformowano skarżącego pismem z 30 listopada 2020 r. Pismem z 28 stycznia 2021 r. strona poinformowała ZUS, że w formularzu wniosku o zwolnienie omyłkowo zaznaczyła tylko jeden miesiąc, podczas gdy kwalifikuje się do zwolnienia z opłacania składek za trzy miesiące. W dniu 5 lutego 2021 r. do organu wpłynęło pismo strony z prośbą o korektę wniosku, wraz z wypełnionym formularzem wniosku o zwolnienie, obejmującym miesiące: lipiec, sierpień i wrzesień 2020 r. Skarżący podkreślił w nim trudną sytuację finansową, w jakiej znalazł się na skutek pandemii COVID-19. Decyzją z 9 lutego 2021 r. (nr 190000/71/350/2021/RDZ-B) Zakład odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z 25 listopada 2020 r. o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za lipiec i sierpień 2020 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie ze złożonym pierwotnie wnioskiem skarżący został zwolniony z opłacania składek za wrzesień 2020 r. Zakład nie może natomiast uznać korekty wniosku, o którą zwrócił się skarżący pismem z 28 stycznia 2021 r., jako że korekta ta nie usuwa błędów lub nieprawidłowości wniosku, a jedynie rozszerza jego zakres. Korektę tę uznał organ za dokonaną po upływie ustawowego terminu do złożenia wniosku, jako że zgodnie z art. 31zp ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm.; dalej: "ustawa COVID-19") wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek, o których mowa w art. 31zo płatnik przekazuje do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie później niż do dnia 30 listopada 2020 r. – w przypadku składek o których mowa w art. 31zo ust.8, należnych za okres od 1 lipca do 30 września 2020 r. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący pismem z dnia 2 marca 2021 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku pełnomocnik strony podniósł, że skarżący w skutek oczywistej omyłki w złożonym w ustawowym terminie wniosku zaznaczył, że obejmuje on jedynie wrzesień. Niezwłocznie po zorientowaniu się, że doszło do błędu, strona dokonała szeregu aktów staranności, mających na celu uzupełnienie wniosku. Strona spełnia przesłanki do zwolnienia za wszystkie trzy miesiące. Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem Zakładu wyrażonym w decyzji z 9 lutego 2021 r. i podkreśla, że brak jest regulacji, które precyzowałyby, jakie zmiany naniesione na pierwotnie złożony wniosek należy uznać za złożenie nowego wniosku. Podatnik wyraźnie wskazał w pismach do organu, że chce skorygować wcześniej złożony wniosek, a nie złożyć nowy wniosek. Ponadto decyzji brak jest przekonującego i jasnego uzasadnienia, tak co do faktów, jak i prawa. Skarżoną obecnie decyzją z 6 kwietnia 2021 r., nr 190000/71/2021/RDZ-B-UTR, ZUS utrzymał w mocy swoją decyzję z 9 lutego 2021 r. Organ ponownie powołał się treść regulacji art. 31zp ust. 1 pkt 2 ustawy COVID-19 i wskazał, że to w terminie przewidzianym do złożenia wniosku tj. do 30 listopada 2020 r. skarżący miał możliwość weryfikacji, czy wiosek został pozytywnie rozpatrzony lub uzyskać informację o odmowie przyznania zwolnienia. Wniosek o zwolnienie z opłacania składek za okres od lipca do sierpnia 2020 r. wpłynął do Zakładu 5 lutego 2021 r., czyli po obowiązującym ustawowym terminie do złożenia wniosku. Tym samym nie został spełniony warunek wskazany w ustawie, wobec czego organ nie znalazł podstaw do zwolnienia z opłacania składek za wskazane okresy i utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję. W skardze na powyższą decyzję strona wniosła o jej uchylenie w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego. Zdaniem skarżącego organ dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego oraz dowolną jego ocenę. Organ naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego uznając za nieprzydatne wszystkie wcześniej podejmowane przez stronę czynności wyjaśniające oraz kroki zmierzające do sprostowania omyłki popełnionej przy składaniu wniosku. W konsekwencji doszło do naruszenia także przepisu art. 31zq ust.8 ustawy COVID-19 poprzez złą interpretację złożonego wniosku, którego nie uznano za korektę, ale za nowy wniosek. Odpowiadając na skargę Zakład wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137), wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym jej uchylenie. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.". W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzekając w tak wyznaczonym zakresie kognicji Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Zakładu z 9 lutego 2021 r., zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynika sprawy. W sprawie jest okolicznością bezsporną, że skarżący w pierwotnie złożonym w dniu 25 listopada 2020 r. wniosku zaznaczył, że dotyczy on jedynie września 2020 r. Pismem z 30 stycznia 2021 r., a następnie złożonym na formularzu wnioskiem nadanym w dniu 4 lutego 2021 r. (data wpływu do organu – 5 lutego 2022 r.) rozszerzył pierwotne żądanie o zwolnienie go z należności składkowych także za lipiec i sierpień 2020 r. W przekonaniu skarżącego dokonał on w ten sposób korekty swojego wniosku z 25 listopada 2020 r., natomiast ze stanowiska organu zawartego w decyzji z 9 lutego 2021 r. wynika, że ZUS uznał korektę za niedopuszczalną, przyjmując zarazem, że złożono nowy wniosek w odniesieniu do pozostałych miesięcy, jednak nastąpiło to z uchybieniem ustawowego terminu do jego złożenia (który upływał 30 listopada 2020 r.). Stanowisko to podtrzymano w decyzji drugoinstancyjnej, gdzie ZUS wprost wskazał, że wniosek o zwolnienie z należności składkowych wpłynął do organu 5 lutego 2021 r., a więc po terminie do jego złożenia. Podkreślić należy, że wniosek skarżącego złożony 25 listopada 2020 r. był tymczasem wnioskiem wniesionym w terminie, ale dotyczącym jedynie września 2020 r. i co więcej – na dzień wnioskowania przez skarżącego o przyznanie zwolnienia także za lipiec i sierpień 2020 r. był już wnioskiem załatwionym. Organ bowiem pismem z 30 listopada 2020 r. poinformował wnioskodawcę o uwzględnieniu wniosku i zwolnieniu go z opłacania należności za wrzesień 2020 r. Zauważyć w tym miejscu należy, że jakkolwiek zgodnie z regulacjami ustawy COVID-19 o zwolnienie z opłacania składek z okres od lipca do września 2020 r. można było wnioskować składając jeden wniosek za trzy miesiące (na jednym formularzu), to taka konstrukcja procedury wnioskowej nie sprawia, że przyznane zwolnienie miało charakter łączny, tj. że było jednym zwolnieniem dotyczącym jednego trzymiesięcznego okresu. Obowiązek w zakresie opłacania składek powstaje odrębnie w odniesieniu do każdego miesiąca i jest skorelowany z obowiązkiem składania deklaracji rozliczeniowych za dany miesiąc. Zwolnienia przewidziane w art. 31zo i 31 zp ustawy COVID-19 należy również odnosić do poszczególnych wskazanych w tych przepisach okresów rozliczeniowych (miesięcy) i rozstrzygać co do każdego z nich. W konsekwencji decyzja (lub informacja o przyznaniu zwolnienia) wydana w wyniku rozpatrzeniu wniosku obejmującego więcej niż jeden miesiąc, bez względu na to czy zostaje sporządzona odrębnie dla każdego miesiąca, czy odnosi się do wszystkich miesięcy objętych wnioskiem, zawiera de facto odrębne rozstrzygnięcia co do każdego z miesięcy. Podobnie wnioskodawca może skutecznie złożyć w ustalonym przez ustawodawcę terminie wniosek w doniesieniu do każdego z miesięcy wchodzących do objętego zwolnieniem okresu ( tu: od lipca do września 2020 r.) na jednym formularzu wniosku, ale też odrębnie w stosunku do każdego miesiąca. W istocie bowiem, nawet posługując się jednym formularzem, wnioskodawca składa wniosek o zwolnienie co do każdego miesiąca. Tym samym należy przyznać rację organowi w tym sensie, że pierwotny wniosek skarżącego z 25 listopada 2020r. (obejmujący zwolnienie za wrzesień 2020 r.) nie podlegał korekcie, aczkolwiek nie z uwagi na złożenie go po terminie, ale dlatego, że w dniu zgłoszenia żądania objęcia zwolnieniem pozostałych miesięcy (lipca i sierpnia) został on już rozstrzygnięty w pełnym zakresie (w jakim był złożony). Jak jednocześnie jednak wyjaśniono powyżej, załatwienie wniosku o zwolnienie z opłacania składek za wrzesień 2020 r., nie było okolicznością, która sama w sobie pozbawiała skarżącego możliwości wnioskowania o zwolnienie w stosunku do pozostałych miesięcy wymienionych w art. 31 zp ustawy COVID-19 tj. lipca i sierpnia. Organ trafnie więc zakwalifikował zatem wniosek skarżącego, który wpłynął do ZUS 5 lutego 2021 r. o objęcie tych miesięcy zwolnieniem jako kolejny wniosek, a nie korektę poprzedniego wniosku. Niezależnie od powyższego wskazać jednak należy, że rozstrzygając w przedmiocie złożonego w lutym 2021 r. wniosku skarżącego o zwolnienie z opłacania należności składkowych za lipiec i sierpień 2020 r. organ był obowiązany brać pod uwagę obowiązujący w dacie rozstrzygnięcia stan prawny, czego w niniejszej sprawie nie uczynił. Przywołany w zaskarżonej decyzji art. 31zp ust. 1 pkt 2 ustawy COVID-19 stanowił, że wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, zwany dalej "wnioskiem o zwolnienie z opłacania składek", w przypadku składek, o których mowa w art. 31zo ust. 8, należnych za okres od dnia 1 lipca 2020 r. do dnia 30 września 2020 r., z wyjątkiem pkt 3, płatnik składek przekazuje do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie później niż do dnia 30 listopada 2020 r. W tym kontekście stanowisko prezentowane przez Zakład, że wniosek o zwolnienie z opłacania składek za lipiec i sierpień 2020 r. został złożony przez skarżącego po terminie (nadany 4 lutego 2020 r., wpłynął do organu 5 lutego 2020 r.) jest prawidłowe, niemniej stanowisko to pomija szczególne rozwiązanie przewidziane na gruncie przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1842 z późn. zm., dalej: "ustawy COVID-19"). Zgodnie z obowiązującym od 16 grudnia 2020 r. – a więc także w dacie wniesienia wniosku oraz wydania zaskarżonej decyzji - przepisem art. 15zzzzzn² ust. 1 ustawy COVID-19, w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. Jednocześnie w myśl art. 15zzzzzn² ust. 2 ustawy COVID-19 w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Z kolei przepis art. 15zzzzzn² ust. 3 stanowi, że w przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Zgodnie z art. 58 § 2 k.p.a. prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Jak wynika z zawartego w art. 15zzzzzn² ustawy COVID-19 wyliczenia sytuacji uzasadniających umożliwienie stronie wystąpienie o przywrócenie uchybionego terminu, katalog ten został określony dość szeroko i obejmuje zarówno terminy stricte procesowe, jak i terminy o charakterze materialno prawnym, także terminy zawite. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że we wskazanym w art. 15zzzzzn² ustawy COVID-19 mieści się więc także uchybienie terminu do złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Nie ma przy tym znaczenia, że do samego uchybienia terminu doszło jeszcze przed wejściem w życie powyższej regulacji, bowiem wyraźnie odnosi się ona do wszystkich sytuacji uchybienia terminu, do jakich doszło w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 (odwołany 16 maja 2022). Podobnie bez znaczenia jest to, czy stan epidemii obowiązuje nadal w momencie orzekania przez organ. Jeżeli zatem uchybienie terminu do dokonania czynności wymienionej w art. 15zzzzzn² ust. 1 ustawy o COVID-19, wystąpiło w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, to organ niezależnie od tego, kiedy stwierdzi to uchybienie lub kiedy w orzeka w danej sprawie, jest zobowiązany na podstawie art. 15zzzzzn² ust. 2 ustawy o COVID-19 zawiadomić stronę o uchybieniu tego terminu oraz poinformować o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności, dla której termin został uchybiony i wyznaczyć 30 dniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu, a po spełnieniu warunków przez stronę przywrócić uchybiony termin. W niniejszej sprawie Zakład, dostrzegając, że skarżący uchybił terminowi do złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania należności składkowych za lipiec i sierpień 2020 r., nie przeprowadził powyższej procedury, przewidzianej dla sytuacji uchybienia terminu. W tej sytuacji niezastosowanie przez organ powołanej wyżej regulacji art. 15zzzzzn² należy zakwalifikować jako naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Uwzględniając zaprezentowane wyżej stanowisko Sądu, Zakład ponownie rozpoznając sprawę, zobowiązany będzie zatem uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i orzec w przedmiocie wniosku o zwolnienie z opłacania należności składkowych za lipiec i sierpień 2020 r. dopiero po prawidłowym przeprowadzeniu procedury, o jakiej mowa w art. 15zzzzzn² ustawy COVID-19. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.