III SA/Wr 330/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Protokolant sekretarz sądowy Ewa Zawal, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 lipca 2017 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2017 r. Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę w całości.

Przedmiotem postępowania jest skarga A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Ś. z dnia [...] r., nr [...], w sprawie zezwolenia J. M. i A. M. na zajęcie w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. części pasa drogowego o powierzchni zajęcia 3 m2 działki nr [...] na ogródek przydomowy przed budynkiem nr [...] przy ul. G. M. w Ś. i określającej warunki zajęcia pasa oraz ustalającej opłatę za zajęcie pasa drogowego w wysokości [...] zł. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] r. gmina Ś. wystąpiła przeciwko małżonkom z powództwem o wydanie nieruchomości w części zajętej bez tytułu prawnego pod budowę ogrodzenia przydomowego a stanowiącej w istocie pas drogi publicznej. Ostatecznie, wyrokiem Sądu Okręgowego w Ś. z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt II CA 362/16, nakazano małżonkom wydanie gminie Ś. części nieruchomości o powierzchni 3 m2 (0, 0003 ha). W dniu [...] r. J. M. wystąpiła z wnioskiem o wydzierżawienie spornego gruntu. W dniu [...] Gmina zawarła z małżonkami ugodę dotyczącą realizacji wyroku Sądu Okręgowego w ten sposób, że w § 2 ust 1 ugody wskazano, że grunt zostanie oddany w dzierżawę pozwanym na okres jednego roku z możliwością jej przedłużenia na kolejne lata do czasu, gdy okaże się niezbędny na inwestycję drogową. Jednocześnie strony zawarły w ugodzie zapis, że wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogi przez małżonków nastąpi w formie decyzji administracyjnej. W § 2 ust. 2 ugody strony ustaliły ponadto , że opłata za zajęcie pasa będzie obliczona według następującego wzoru: liczba dni x m2 działki x stawka 0,01 zł, wynikającej z uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] r. ze zm., w sprawie ustalenia opłat za zajęcie pasa drogowego gminnych dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta Ś., wydanej na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity z 2016 r., poz. 1440 ze zm., dalej jako u.d.p.) W ślad za zawartą ugodą Prezydent Ś. wydał decyzję z dnia [...] r., nr [...], zezwalającą małżonkom na zajęcie części pasa drogowego działki nr [...] o powierzchni 3 m2 na ogródek przydomowy w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej jako k.p.a.), art. 40 ust. 1, ust. 3 i ust. 8 u.d.p. a także: uchwałę [...] Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] r. ze zm., w sprawie ustalenia opłat za zajęcie pasa drogowego gminnych dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta Ś. oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481). Organ jednocześnie odstąpił od uzasadnienia decyzji, jako uwzględniającej w całości interes stron. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł A. M. (dalej jako skarżący) kwestionując zasadność wyroku Sądu Okręgowego w Ś., podnosząc pozorność własnego oświadczenia woli przy zawieraniu ugody oraz działanie organu pierwszej instancji w złej wierze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 3, ust. 6, ust. 8, ust. 11 u.d.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że wydane przez Prezydenta Ś. rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Jak bowiem wyjaśniło, z orzeczenia Sądu Okręgowego wynika ponad wszelką wątpliwość, że pozwani zajmowali bez podstawy prawnej część nieruchomości należącej do Gminy, stanowiącej pas drogi gminnej. Natomiast na podstawie art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem i ochroną dróg wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej, między innymi w zakresie umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Kolegium wskazało ponadto, że zajęcie pasa drogi podlega opłatom, których wysokość w niniejszej sprawie została prawidłowo ustalona, na podstawie uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] r., w kwocie [...] zł za 361 dni zajęcia pasa drogowego. Na opisane wyżej rozstrzygnięcie Kolegium wniósł skargę skarżący, zarzucając temu aktowi naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego odpowiada prawu. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest odmienna ocena przez strony niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego charakteru części nieruchomości gruntowej o powierzchni 3 m2, wykorzystywanej dotychczas przez małżonków M. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd Okręgowy w Ś., wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt II CA 362/16, uwzględnił powództwo windykacyjne gminy Ś., nakazując pozwanym M. wydanie przedmiotowej części działki nr [...], stanowiącej własność Gminy i będącej jednocześnie pasem drogowym dla drogi stanowiącej ulicę G. M. w Ś. W tym miejscu wyjaśnić należy, że w myśl art. 4 pkt 1 u.d.p. pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Innymi słowy pasem drogowym jest działka gruntu nas której posadowiona jest droga (ulica). Jakkolwiek Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera żadnej normy prawnej, zgodnie z którą wyroki sądów powszechnych miałyby charakter wiążący na gruncie postępowania administracyjnego, to normy takie zostały ujęte w art. 365 i 366 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1822 ze zm., dalej jako k.p.c.) Powołany art. 365 § 1 k.p.c. stanowi, że prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, ale również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z kolei zgodnie z art. 366 k.p.c. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą sporu stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Powyższe przepisy, ustanawiając zasadę prawomocności materialnej i powagi rzecz osądzonej, przesądzają o tym, że w niniejszej sprawie organy administracji publicznej pierwszej, jak i drugiej instancji, zobowiązane były do uwzględnienia treści powołanego wyżej orzeczenia Sądu Okręgowego. Tym samym, również na gruncie postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego były zobowiązane do uznania, że sporny obszar 3 m2 stanowił własność gminy Ś. i powinien być jej wydany jako zajmowany bez podstawy prawnej. Oznacza to ponadto, że organy administracji publicznej nie były uprawnione i nie mogły kwestionować zapadłego orzeczenia w innym postępowaniu. Te same zresztą uwagi należy odnieść do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., który związany jest wyrokiem Sądu Okręgowego w Ś. Jako, że nie budzi wątpliwości prawomocność wyroku Sądu Okręgowego, pomimo uwag skarżącego, że będzie szukać podstaw do jego obalenia, należy zatem ostatecznie stwierdzić, że małżonkowie zajmowali do tej pory bez podstawy prawnej grunt gminy Świdnica, stanowiący jednocześnie pas drogowy. Z uznaniem należy przyjąć działanie gminy Ś. dążące do ugodowej realizacji wyroku Sądu Okręgowego, w wyniku którego Gmina, jako właściciel pasa drogowego wyraziła zgodę na dalsze korzystanie z części tej nieruchomości do czasu, gdy całość pasa drogowego okaże się niezbędny do robót drogowych. Należy przy tym zauważyć, że z uwagi na specyfikę ustawy o drogach publicznych, przedmiotowe udostępnienie mogło nastąpić tylko i wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wyrażonej w formie zezwolenia (decyzji) na zajęcie pasa drogowego. Dzieje się tak pomimo tego, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) drogi gminne stanowią kategorię z zakresu zadań własnych zadanie własne gminy. Otóż wymaga podkreślenia, że na mocy art. 19 ust. 1 i ust. 2 oraz ust. 5 u.d.p. zarządcą drogi gminnej jest wójt (burmistrz, prezydent), który to zgodnie z art. 22 ust. 1 u.d.p. sprawuje nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym. Zajęcie zaś pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi w trybie art. 40 ust. 1 i następnych u.d.p. Tym samym same zawarcie ugody z gminą Ś. nie stanowiło dostatecznej podstawy do dalszego korzystania z części pasa drogowego, co zresztą zostało wprost wskazane w treści samej ugody. Analiza art. 40 ust. 1 i ust. 2 u.d.p. wskazuje natomiast, że dopuszczalne jest zajęcie pasa drogowego również na umieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.) Wykładnia literalna i systemowa wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że mają one również zastosowanie do stanów faktycznych już istniejących. W świetle natomiast art. 40 ust 3 i ust. 6 u.d.p. nie ulega wątpliwości, że za zajęcie pasa drogowego należy się opłata, ustalana jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Wreszcie wskazać należy, że w świetle art. 40 ust. 8 u.d.p. przewiduje, ze stawkę opłaty w przypadku dróg gminnych ustala w drodze uchwały jednostka samorządu terytorialnego będąca zarządcą dróg. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji przyjął najniższą stawkę za jeden m 2 przewidzianą w uchwale nr [...] Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] r., to jest 0,01 zł. Mając powyższe na uwadze nie sposób zgodzić się ze skarżącym, że organy administracji publicznej dopuściły się jakichkolwiek uchybień z zakresu prawa materialnego, czy procesowego. Decyzja Prezydenta Ś. o zezwoleniu małżonkom na zajęcie pasa drogowego odpowiada dyspozycji przywołanego już art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., zaś przyjęta stawka znajduje oparcie w treści stosownej uchwały Rady Miejskiej Ś. i jest korzystna dla małżonków. Trudno jednocześnie przyjąć za skarżącym, że organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania a mianowicie art. 7 k.p.a. albowiem niewątpliwie ich działania w toczącym się postępowaniu administracyjnym były zgodne z obowiązującymi przepisami a materiał dowodowy w sprawie był ograniczony de facto do związania treścią wyroku Sądu Okręgowego w Ś. Działania te uwzględniały również słuszny interes małżonków, zajmujących od ponad czterdziestu lat sporną część działki. Podnoszony zaś przez skarżącego zarzut udzielenia zgody na zajęcie pasa przez okres niespełna roku również nie znajduje uzasadnienia albowiem żaden przepis ustawy o drogach publicznych nie określa minimalnego terminu zajęcia pasa drogowe a charakter instytucjonalny zajęcia, ujęty w treści art. 40 u.d.p. wskazuje wręcz, że domyślnie zezwolenie to powinno trwać na okres zamknięty. Nie oznacza to jednak, że ów okres nie może być wielokrotnie powtarzany zwłaszcza, że małżonków jak i gminę Ś. wiąże jeszcze ugoda, zakreślająca ramy czasowe udostępnienia spornej działki. Z uwagi na powyższe skargę należało oddalić w całości na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).