III SA/Wr 307/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędzia WSA Anetta Chołuj, Protokolant specjalista Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 marca 2026 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. w W. na czynność Wojewody Dolnośląskiego z dnia 26 maja 2025 r. nr RWT-PRS.946.243.2025.MG-2 w przedmiocie odstąpienia od zawarcia umowy o dofinansowanie na realizację zadania polegającego na utworzeniu nowych miejsc opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 w ramach programu Aktywny Maluch 2022-2029 I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem skargi M. Sp. z o.o. w W. (dalej: strona, skarżąca, spółka, wnioskodawca) jest czynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) z dnia 26 maja 2025 r. nr RWT-PRS.946.243.2025.MG-2 w przedmiocie odstąpienia od zawarcia umowy o dofinansowanie na realizację zadania polegającego na utworzeniu nowych miejsc opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 w ramach programu Aktywny Maluch 2022-2029. Z akt sprawy wynika, że strona w ramach VI tury naboru ciągłego do Programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 "Aktywny Maluch" 2022-2029 (dalej: Program) złożyła w dniu 31 grudnia 2024 r. za pośrednictwem formularza RKZ-6 na Portalu Informacyjno - Usługowym Emp@tia (PIU Emp@tia) wniosek o dofinansowanie utworzenia [...] miejsc w instytucji opieki nad dziećmi do lat 3, w tym adaptację oraz zakup i montaż wyposażenia ze środków FERS (Fundusze Europejskie dla Rozwoju Społecznego), podając jako miejsce realizacji zadania: N. W dniu 31 stycznia 2025 r. Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej ogłosiło wyniki VI tury naboru ciągłego i wniosek strony został zakwalifikowany do dofinansowania środkami FERS. Strona w dniu 14 lutego 2025 r. złożyła oświadczenie o przyjęciu dofinansowania. 17 lutego 2025 r. Wojewoda wezwał stronę do złożenia w terminie do 30 kwietnia 2025 r. dokumentów niezbędnych do zawarcia umowy zgodnie pkt 8.1.4 Programu. Następnie po dostarczeniu przez skarżącą wymaganych dokumentów, organ pismem nr [...] z dnia 9 maja 2025 r. zwrócił się o przedstawienie pełnego wypisu z właściwego rejestru fundacji rodzinnych, tzn. zawierającego kompletne informacje o członkach podmiotu działającego pod nazwą K. Ww. podmiot jest większościowym udziałowcem strony dlatego Wojewoda wymagał wglądu w dokumenty przedstawiające jego strukturę własnościową. Do czasu przedłożenia ww. dokumentów organ zawiesił wszystkie czynności. Strona 16 maja 2025 r. przedłożyła kopię odpisu postanowienia Sądu [...] z dnia [...] r. w przedmiocie wpisu K., z którego wynikało, że Ł. K. jest prezesem zarządu fundacji. Wojewoda pismem nr RWT-PRS.946.243.2025.MG-2 z dnia 26 maja 2025 r. na podstawie punktu 8.1.8.6. Programu odstąpił od podpisania umowy ze stroną, ponieważ na podstawie informacji z Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej stwierdził, że T. sp. z o. o wraz z Ł. K. zostało uznane za podmiot wykluczony z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację Programu opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 "Aktywny Maluch" 2022-2029. W skardze strona na ww. czynność Wojewody zarzuciła naruszenie: 1) art. 62 ust. 1, 2, 6 ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi do lat 3 (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 798 ze zm., dalej u.o.d.) oraz pkt 8.1.8.6. Programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 "Aktywny Maluch" 2022-2029 w brzmieniu po zmianach z dnia 1 października 2024 r. - polegające na odstąpieniu od zawarcia umowy o dofinansowanie mimo, że wobec spółki nie zachodzą okoliczności wymienione w tym punkcie Programu "Aktywny Maluch" 2022-2029, które uzasadniałyby odstąpienie od zawarcia umowy o dofinansowanie; 2) art. 8 § 1 i art. 7b ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm., dalej: k.p.a.) - polegające na odstąpieniu od zawarcia umowy o dofinansowanie w oparciu o kryterium oceny sformułowane w sposób niejasny, niejednoznaczny i niedające się jednoznacznie zweryfikować. Wniosła strona o stwierdzenie bezskuteczności czynności Wojewody oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że Wojewoda nie przedstawił żadnych dodatkowych wyjaśnień, argumentów ani dowodów, które potwierdzałyby istnienie podstaw przyjętych przez niego za podstawę odstąpienia od zawarcia umowy o dofinansowanie. Wojewoda nie sprecyzował, która z przesłanek stanowiła podstawę podjęcia rozstrzygnięcia o odmowie zawarcia umowy. Argumentowała strona, że nie kwestionuje, że jednym z jej wspólników jest podmiot K., której prezesem zarządu jest Ł. K., ale zaprzeczyła aby w stosunku do członka zarządu skarżącej lub też Ł. K., jako członka zarządu jej wspólnika, prowadzone było postępowanie karne w sprawie z art. 270, 271, 286 lub 297 k.k. Wojewoda istnienia takiego postępowania nie wykazał (ani nawet nie uprawdopodobnił), do czego był zobowiązany w sytuacji, gdy na tej podstawie stosuje wobec spółki określoną sankcję. Według strony w odniesieniu do niej nie zachodzi żadna z okoliczności z pkt 8.1.8.6. Programu Aktywny maluch 2022-2029. Dalej zaznaczyła strona, że środki na sfinansowanie Programu pochodzą z funduszy europejskich, tj. KPO - Krajowy Program Odbudowy oraz FE RS - Program Fundusze Europejskie dla Rozwoju Społecznego 2021-2027 i do ich wydatkowania i ew. ograniczeń muszą mieć zastosowanie ogólne zasady prawa wspólnotowego, w tym zasada proporcjonalności (art. 5 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej). W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i wskazał, że w Programie opracowanym na podstawie art. 62 u.o.d. uregulowano warunki odstąpienia od podpisania umowy o dofinansowanie, w tym prowadzenie w stosunku do wnioskodawcy / ostatecznego odbiorcy postępowania karnego w sprawie z art. 270, 271, 286 lub 297 Kodeksu karnego, również jeśli w Programie Aktywny Maluch 2022-2029 występuje jako inny podmiot lub członek innego podmiotu1 albo jeśli zachodzi sukcesja lub wspólny członek zarządu między beneficjentem / ostatecznym odbiorcą wsparcia, w stosunku do którego prowadzone jest postępowanie karne w sprawie z art. 270, 271, 286 lub 297 Kodeksu karnego a wnioskodawcą / ostatecznym odbiorcą wsparcia. Podkreślił Wojewoda, że w punkcie 8.1.9 Programu zawarte zostało zobowiązanie wojewody do przekazywania Ministrowi Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej listy ostatecznych odbiorców wsparcia wykluczonych w danym województwie, natomiast Minister przekazuje listę pozostałym wojewodom. W sprawie Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej przekazało wszystkim wojewodom informację, że T. sp. z o. o. wraz z Panem Ł. K. zostało uznane przez Wojewodę Wielkopolskiego za podmiot wykluczony z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację Programu, dlatego Wojewoda podjął decyzję o odstąpieniu od podpisania ze skarżącą umowy. Z dokumentów, którymi organ dysponuje, wynikało bowiem bezspornie, że skarżąca jest powiązana z podmiotem wykluczonym z możliwości otrzymania środków na realizację Programu, gdyż Ł. K. jest prezesem zarządu podmiotu K., który jest właścicielem większościowym spółki. W opinii organu pismo o odstąpieniu od zawarcia umowy, pozwala na pełne zrozumienie powodów, dla których ten odstąpił od zawarcia umowy na realizację przedsięwzięcia ze Spółką powiązaną z podmiotem wykluczonym z możliwości otrzymania środków na taką realizację. W piśmie procesowym z dnia 3 marca 2026 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie Sądu o przedstawienie dokumentów potwierdzających prowadzenie postępowania w sprawie, które ma uzasadniać umieszczenie Ł. K. na liście podmiotów wykluczonych, Wojewoda wskazał, że nie posiada takich dokumentów, a wpis na listę dokonała p. K. H. z Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego. Zaznaczył Wojewoda, że w jego opinii informacje zawarte na liście podmiotów wykluczonych są wystarczające do podjęcia decyzji o odstąpieniu od zawarcia umowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przedmiotem skargi do WSA na podstawie wyżej cytowanego przepisu mogą być akty niebędące decyzjami ani postanowieniami, o charakterze indywidualnym. W sprawie strona ubiegała się o przyznanie dofinansowania do realizacji zadań z zakresu określonego w art. 62 ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, który wprowadza i reguluje rządowe programy rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3. Zaskarżona czynność spełnia przesłanki do uznania jej za czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. także: wyrok WSA w Gliwicach z 13 września 2023 r., III SA/Gl 500/23, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA). Organ odmawiając podpisania umowy lub podjęcia decyzji o dofinansowaniu wydaje w istocie określone rozstrzygnięcie. Niewątpliwie jednak w tym działaniu (rozstrzygnięciu), poprzedzającym zawarcie umowy lub podjęcie decyzji o dofinansowaniu, należy dopatrywać się władczości administracyjnoprawnej, a rozstrzyganie o tym, że dany podmiot nie spełnia przesłanek, aby zawrzeć z nim umowę lub wydać decyzję o dofinansowaniu, na podstawie której otrzyma wsparcie, należy uznać za akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stwierdzenie przez organ, że w konkretnym przypadku nie zawrze umowy lub nie wyda decyzji o dofinansowaniu stanowi rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej, które ponadto odnosi się do sytuacji prawnej podmiotu wnioskującego o zawarcie takiej umowy (por. postanowienie NSA z 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt I GSK 440/24, CBOSA) Zaznaczyć także trzeba, że z zapisów Programu, pkt. 7.9 wynika, że odrzucenie wniosku w wyniku oceny nie podlega procedurom odwoławczym. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej czynności, to w ocenie Sądu Wojewoda nie wykazał wystąpienia podstaw do odstąpienia od zawarcia umowy o jakich stanowi pkt 8.1.8.6. Programu. W przedmiotowym Programie rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 Aktywny Maluch 2022-2029 zostały przewidziane Warunki odstąpienia od zawarcia umowy. Zgodnie z pkt 8.1.8. Wojewoda może odstąpić od podpisania umowy z wnioskodawcą bądź rozwiązać z ostatecznym odbiorcą wsparcia umowę w ramach Programu, gdy m.in. (pkt 8.1.8.6.) prowadzone jest w stosunku do wnioskodawcy/ostatecznego odbiorcy wsparcia postępowanie karne w sprawie z art. 270, 271, 286 lub 297 Kodeksu karnego, również jeśli w Programie Aktywny Maluch 2022–2029 występuje jako inny podmiot lub członek innego podmiotu29) albo jeśli zachodzi sukcesja lub wspólny członek zarządu między beneficjentem/ostatecznym odbiorcą wsparcia, w stosunku do którego prowadzone jest postępowanie karne w sprawie z art. 270, 271, 286 lub 297 Kodeksu karnego a wnioskodawcą/ostatecznym odbiorca wsparcia; Przypis 29) stanowi, że Dotyczy to sytuacji, w których w stosunku do wnioskodawcy/ostatecznego odbiorcy wsparcia np. będącego osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą albo w stosunku do osoby wchodzącej w skład podmiotu będącego wnioskodawcą/ostatecznym odbiorcą wsparcia, prowadzone jest postępowanie karne w sprawie z art. 270, 271, 286 lub 297 Kodeksu karnego, a w Programie Aktywny Maluch 2022 –2029 występuje jako inny podmiot np. wspólnik spółki prawa handlowego. Natomiast zgodnie z pkt 8.1.9. Programu Wojewoda przekazuje Ministrowi listę ostatecznych odbiorców wsparcia wykluczonych w danym województwie z dofinansowania na podstawie pkt. 8.1.8.2. – 8.1.8.7. niezwłocznie po zaistnieniu zmian w jej treści polegających w szczególności na dodaniu do niej nowych podmiotów, a Minister przekazuje ją pozostałym wojewodom. Wojewoda informuje wnioskodawcę o fakcie odstąpienia od podpisania z nim umowy oraz informuje ostatecznego odbiorcę wsparcia o rozwiązaniu z nim umowy. Jako uzasadnienie spełnienia ww. przesłanki odstąpienia od zawarcia umowy organ wskazał okoliczność, że na liście ostatecznych odbiorców wsparcia wykluczonych w danym województwie z dofinansowania na podstawie pkt. 8.1.8.2. – 8.1.8.7. otrzymanej od Ministra znajduje się podmiot T. sp. z o.o. wraz z Ł. K., a według danych z Krajowego Rejestru Sądowego właścicielem większościowym strony jest podmiot K., której prezesem zarządu jest Ł. K. Jednocześnie w piśmie procesowym z dnia 3 marca 2026 r. Wojewoda stwierdził, że dla podjęcia decyzji o odstąpieniu od zawarcia umowy wystarczające są informacje z listy podmiotów wykluczonych. W ocenie Sądu powyższe twierdzenie organu jest nieuprawnione. Przede wszystkim wskazać należy, że podstawą do odstąpienia od zawarcia umowy jest zaistnienie sytuacji, o jakich stanowi Program, w tym m.in. pkt 8.1.8.6. Programu, a nie okoliczność wpisania danego podmiotu na listę podmiotów wykluczonych prowadzoną przez wojewodów i udostępnioną przez Ministra (pkt 8.1.9. Programu). Niewątpliwie umieszczenie na liście jest następstwem wystąpienia podstaw do wykluczenia, ale dla odstąpienia od zawarcia danej umowy Wojewoda zobligowany jest każdorazowo przeprowadzić postępowanie i ustalić, że na moment podejmowania takiej decyzji względem podmiotu, z którym ma być zawarta umowa spełnione są przesłanki odstąpienia. Sama lista podmiotów wykluczonych stanowi dla Wojewody jedynie źródło informacji o okolicznościach, które mogą mieć znaczenie dla ustalenia i oceny, czy wystąpiły podstawy do odstąpienia od umowy, ale nie jest wystarczająca jako uzasadnienie czynności odstąpienia od umowy. Z zapisów Programu wprost wynika, jakie okoliczności mogą stanowić podstawę do odstąpienia od zawarcia umowy, natomiast lista pełni wyłącznie funkcję pomocniczą – informacyjną, tj. zapewnia sprawny przepływ informacji pomiędzy podmiotami realizującymi Program (wojewodami) w zakresie podmiotów wykluczonych. Przyznana przez Wojewodę moc dowodowa listy jest nieuzasadniona. Przede wszystkim same informacje zawarte w liście podmiotów wykluczonych bez ich potwierdzenia stosownymi dowodami nie poddają się kontroli. Zwraca Sąd uwagę, że treść czynności – decyzja Wojewody o spełnieniu przesłanek odstąpienia od umowy winna być zrozumiała i jasna dla strony, jak również musi poddawać się kontroli Sądu. W sprawie stanowisko Wojewody takiej kontroli się nie poddaje. Sąd ani na podstawie treści czynności - pisma z dnia 26 maja 2025 r., ani przedłożonych akt, w tym listy podmiotów wykluczonych, nie jest w stanie zweryfikować twierdzeń organu o spełnieniu przesłanki odstąpienia od umowy. Na podstawie przedłożonej listy Sąd nie jest w stanie potwierdzić ani ocenić charakteru powiązań pomiędzy podmiotami T. sp. z o.o. i stroną, nie jest również możliwe zweryfikowanie osoby Ł. K., ponieważ lista nie zawiera żadnych danych dotyczących ww. osoby (oprócz imienia i nazwiska), na liście nie ma nr PESEL. W aktach nie ma również żadnych informacji i dokumentów potwierdzających prowadzenie i podstaw postępowania karnego, o jakim mowa w pkt 8.1.8.6. Programu. W ocenie Sądu w sprawie odstąpienie od zawarcia umowy nastąpiło bez należytego przeprowadzenia postępowania w zakresie stwierdzenia podstaw do takiego odstąpienia. Obowiązkiem Wojewody przed podjęciem czynności jest ustalenie okoliczności faktycznych stanowiących podstawę do odstąpienia od zawarcia umowy oraz pozyskanie w tym zakresie stosownych dowodów. Z uwagi na brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przedwczesne jest dokonywanie oceny zastosowania w sprawie przepisów. Rozpoznając sprawę Sąd nie uwzględnił przedłożonych przez stronę pism (wystąpień do Wojewodów), ponieważ zostały przedłożone już po zamknięciu rozprawy. Z podanych względów, Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.