III SA/Wr 275/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Borońska po rozpoznaniu w dniu 17 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale III sprawy ze skargi J.B. na zarządzenie Prezydenta Wrocławia z dnia 29 kwietnia 2026 r. nr 4963/26 w przedmiocie zatwierdzenia "Regulaminu przewozu osób i bagażu środkami lokalnego transportu zbiorowego Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego Sp. z o.o. we Wrocławiu" postanawia: I. odrzucić skargę. II. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 (słownie: trzysta) złotych.

Pismem z dnia 2 czerwca 2026 r. J. B. (dalej: strona skarżąca, skarżący) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na zarządzenie Prezydenta Wrocławia (dalej: organ) z dnia 29 kwietnia 2026 r. nr 4963/26 w przedmiocie zatwierdzenia "Regulaminu przewozu osób i bagażu środkami lokalnego transportu zbiorowego Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego Sp. z o.o. we Wrocławiu". Skarżący wniósł skargę w zakresie § 4 co do wejścia w życie powyższego zarządzenia z dniem jego podpisania oraz w zakresie załącznika do niego co do § 6 ust. 2 pkt 12, który zabrania podróżnym przewożenia hulajnóg elektrycznych oraz § 16. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż zarządzenie weszło natychmiastowo bez zastosowania vacatio legis co budzi zastrzeżenia legislacyjne. Dodatkowo zauważył, że zarządzenie posiada charakter retroaktywny w odniesieniu do uprawnienia do przewozu bagażu podręcznego jakim jest hulajnoga elektryczna. Wskazał, że zawarł umowę przewozu z biletem rocznym, w czasie trwania której organ pozbawia go uprawnienia do przewozu konkretnego rodzajowo bagażu podręcznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Na wstępie należy podkreślić, że w przypadku wniesienia skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność ustalając, czy mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. W przypadku stwierdzenia braku kognicji sądu do rozpoznania sprawy, skarga taka, podlega odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Podmiotowe i przedmiotowe granice dopuszczalności skarg na zarządzenia organów gminy wyznacza art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2026 r., poz. 662 ze zm.) stanowiąc, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W tożsamy sposób zakres przedmiotowy dopuszczalności skarg na zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego wyznacza art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., w myśl którego sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, poprzez orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Z treści przywołanych regulacji wynika jednoznacznie, że granica właściwości sądów administracyjnych do kontroli zarządzeń organów gminy, z wyłączeniem aktów prawa miejscowego, została przedmiotowo ograniczona do spraw z zakresu administracji publicznej. W niniejszej sprawie przedmiot skargi stanowi zarządzenie Prezydenta Wrocławia podjęte w sprawie zatwierdzenia "Regulaminu przewozu osób i bagażu środkami lokalnego transportu zbiorowego Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego Sp. z o.o. we Wrocławiu". Zaskarżone zarządzenie zostało wydane m.in. na podstawie art. 4 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 1262). W myśl tego przepisu, przewoźnik lub organizator publicznego transportu zbiorowego, o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2023 r., poz. 2778), dalej jako: "ustawa o publicznym transporcie zbiorowym", mogą wydawać regulaminy określające warunki obsługi podróżnych, odprawy oraz przewozu osób i rzeczy. Jak stanowi natomiast art. 4 ust. 1 pkt 9 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, pod pojęciem organizatora publicznego transportu zbiorowego rozumie się m.in. właściwą jednostkę samorządu terytorialnego. Z kolei, stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, organizatorem publicznego transportu zbiorowego, zwanym dalej "organizatorem", właściwym ze względu na obszar działania lub zasięg przewozów, jest gmina: a) na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w gminnych przewozach pasażerskich, b) której powierzono zadanie organizacji publicznego transportu zbiorowego na mocy porozumienia między gminami - na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w gminnych przewozach pasażerskich, na obszarze gmin, które zawarły porozumienie. Przy czym określone w ustawie zadania organizatora, o którym mowa w ust. 1 pkt 1-5, wykonuje, w przypadku gminy - wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 7 ust. 4 pkt 1). W myśl art. 47 ustawy o publicznym transporcie drogowym w regulaminie przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym, o którym mowa w art. 46 ust. 1 pkt 9, określa się w szczególności warunki obsługi podróżnych, warunki odprawy oraz przewozu osób i bagażu, a także wskazuje się podmiot właściwy do przyjmowania skarg i reklamacji wynikających z realizacji usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego oraz terminy rozpatrywania skarg i reklamacji. W świetle powyższych przepisów, zdaniem Sądu, podzielić należy stanowisko reprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, że zaskarżonego zarządzenia nie sposób zakwalifikować do aktów podjętych "w sprawie z zakresu administracji publicznej" (por. postanowienia z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 875/14 oraz z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 400/15, dostępne w Internecie). Nie budzi bowiem żadnych wątpliwości, że w obecnym stanie prawnym regulamin przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym ma charakter wzorca umownego w rozumieniu art. 384 i następne Kodeksu cywilnego i to niezależnie od tego, czy wydawany jest przez przewoźnika, czy też organizatora publicznego transportu drogowego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 163/12, lex nr 1391956 oraz Dorota Ambrożuk "Komentarz do art. 4 ustawy – Prawo przewozowe", lex 2014). W doktrynie wskazuje się, że wzorzec jest kwalifikowanym oświadczeniem woli, które poza zakresem konsensusu stron, określa treść stosunku prawnego. Postanowienia wzorca umowy nie są więc ze swojej istoty uzgadniane indywidualnie, ale określają treść stosunku prawnego. Postanowienia wydawanych przez przewoźnika regulaminów wiążą więc drugą stronę umowy, tak jak sama umowa przewozu. Stąd regulaminy wydawane przez przewoźników nie mają charakteru normatywnego i nie są źródłem prawa. Natomiast do regulaminu należy stosować wprost unormowania Kodeksu cywilnego (por. Adam Jaworski "Prawo przewozowe. Komentarz", LexisNexsis 2012). Reasumując stwierdzić należy, że problematyka związana z regulaminem przewozu środkami lokalnego transportu zbiorowego właściwa jest prawu cywilnemu, a brak jest przepisu szczególnego, który przewidywałby kognicję sądów administracyjnych w stosunku do takiego działania organu jednostki samorządu terytorialnego. Wobec powyższego, skoro przedmiotem skargi jest zarządzenie w sprawie zatwierdzenia regulaminu przewozu osób w zakresie § 4 oraz w zakresie załącznika do niego co do § 6 ust. 2 pkt 12, oraz § 16 to należy stwierdzić, że zaskarżone zarządzenie nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., zatem skarga w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. postanowił odrzucić skargę (pkt I sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu (pkt 2 sentencji postanowienia) Sąd orzekł stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.