III SA/Wr 27/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Ciołek po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi "A" sp. jawna w K. na pismo informujące "B" S.A. w W. z dnia 24 listopada 2020 r. w przedmiocie udzielenia subwencji finansowej postanawia: przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie według właściwości.

"A" sp. jawna (dalej: strona skarżąca, spóła) w dniu 14 maja 2020 r. złożyła za pośrednictwem formularza udostępnionego w bankowości elektronicznej przez Bank Pekao wniosek o wypłatę subwencji finansowej w Programie Rządowym – Tarcza Finansowa PFR S.A w kwocie 120.000 zł. Po wstępnej weryfikacji wniosku został wygenerowany projekt Umowy Subwencji Finansowej. Następnie wniosek o wypłatę subwencji finansowej Bank przekazał do Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. (dalej w skrócie: PFR). Decyzją z [...] maja 2020 r. PFR dokonał częściowo pozytywnej weryfikacji spełnienia przez stronę skarżącą warunków otrzymania kwoty subwencji finansowej określonych w Umowie i poinformował o wypłacie subwencji finansowej w kwocie 96.000 zł. Wskazał, że umowa zachowuje pełną moc obowiązującą między PFR i Przedsiębiorcą z uwzględnieniem obniżonej kwoty subwencji. Odwołanie wniesione przez stronę skarżącą od powyższej decyzji nie zostało uwzględnione. Pismem z 26 maja 2020 r. strona skarżąca wniosła do PFR, za pośrednictwem Banku Pekao S.A., reklamację w związku z otrzymaniem subwencji finansowej w niższej kwocie, niż zawnioskowana. W odpowiedzi, PFR pismem z 30 września 2020 r. poinformował stronę skarżącą, że dokonał negatywnej weryfikacji zgłoszenia. Wobec powyższego strona skarżąca skierowała do PFR wezwanie do wypłaty wynikającej z umowy z [...]maja 2020 r. kwoty 24.000 zł wraz z odsetkami w ciągu 14 dni. Pismem z 24 listopada 2020 r. PFR poinformował stronę skarżącą, że podtrzymuje w całości zajęte stanowisko i że dokonane przez Przedsiębiorcę zgłoszenie zostało zamknięte. W dniu 18 stycznia 2021 r. wpłynęła do WSA we Wrocławiu skarga na doręczoną 25 listopada 2020 r. decyzję PFR utrzymującą w mocy decyzję z [...] maja 2020 r. Strona skarżąca wniosła o zobowiązanie PFR do dokonania czynności wypłaty dotacji w wysokości 24.000 zł zgodnie z umową w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami liczonymi od [...] maja 2020 r. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej odrzucenie, wskazując, że została wniesiona na pismo informujące, które nie stanowiło aktu lub czynności podlegającej zaskarżeniu na drodze sądowo-administracyjnej. Ponadto, gdyby nawet hipotetycznie rozważać możliwość wniesienia takiej skargi, to została ona – zdaniem organu – wniesiona po terminie. Organ zwrócił również uwagę na niewłaściwość sądu administracyjnego. Wskazał, że PFR występuje w relacji z beneficjentami Programu jako spółka prawa handlowego, a nie organ administracji publicznej. Nie wykonuje też czynności z zakresu administracji publicznej i nie dysponuje środkami publicznymi. Końcowo organ podkreślił, że skarga została zaadresowana do niewłaściwego miejscowo sądu administracyjnego, gdyż siedziba PFR S.A. znajduje się w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec kryzysu gospodarczego spowodowanego epidemią COVID-19 Komisja Europejska wydała Komunikat określający Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (Dz. U. UE.C.2020.91I.1 z 20.03.2020). Komisja postanowiła, że komunikat ten stosuje się od dnia 19 marca 2020 r. biorąc pod uwagę gospodarcze skutki epidemii COVID-19, które wymagały natychmiastowych działań. Wskazała ponadto, że po wyraźnym i pełnym zgłoszeniu środków, o których mowa w niniejszym komunikacie, Komisja w ścisłej współpracy z zainteresowanymi państwami członkowskimi, zapewnia szybkie przyjęcie decyzji. Państwa członkowskie powinny jak najszybciej i jak najbardziej szczegółowo poinformować Komisję o swoich zamiarach i zgłosić jej plany zastosowania opisanych środków. Komisja zapewni państwom członkowskim wytyczne i pomoc w tym procesie. W konsekwencji Polska podjęła kroki legislacyjne zmierzające do uregulowania zasad udzielania pomocy, bazujących na Tymczasowych ramach. Dokonano zmiany ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju (Dz. U. z 2020 r., poz. 211 ze zm.), dodając art. 21a (ustawa z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o systemie instytucji rozwoju, Dz. U. z 2020 r., poz. 569), zgodnie z którym Rada Ministrów, w związku ze skutkami COVID-19, może powierzyć Polskiemu Funduszowi Rozwoju realizację rządowego programu udzielania przedsiębiorcom wsparcia finansowego, w szczególności w formach, o których mowa w art. 13 ust. 1, lub w formach bezzwrotnych. Program rządowy określa w szczególności warunki i okres udzielania przedsiębiorcom wsparcia finansowego, o którym mowa w ust. 1, sposób przygotowania i elementy rocznych planów udzielania tego finansowania oraz sprawozdawczości z ich realizacji. Na podstawie powołanego art. 21a ustawy o systemie instytucji rozwoju Rada Ministrów podjęła 27 kwietnia 2020 r. uchwałę nr 50/2020 w sprawie programu rządowego "Tarcza finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla małych i średnich firm". W Programie rządowym wskazano m.in., że Tarcza Finansowa będzie stanowić pomoc państwa, której zgodność z rynkiem wewnętrznym zostanie poddana procedurze akceptacji przez Komisję Europejską na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Kierunkowe warunki dopuszczalności dla tego rodzaju pomocy zostały określone w Tymczasowych Ramach Pomocy. Rządowy program dotyczący pomocy dla małych i średnich firm został zaakceptowany w dniu 27 kwietnia 2020 r. przez Komisję Europejską. Polski Fundusz Rozwoju (dalej PFR) przyjął w dniu 13 maja 2020 r. Regulamin ubiegania się o udział w Programie rządowym, w którym określono podstawowe zasady, na jakich PFR rozpoznaje Wnioski o udzielenie Finansowania Programowego (subwencji finansowej). W § 2 ust. 7 Programu postanowiono, ze finansowanie programowe będzie udzielane zgodnie z zasadami regulującymi przyznawania pomocy publicznej w Polsce i Unii Europejskiej i jest udzielane przez PFR Beneficjentom w ramach programu pomocowego zatwierdzonego przez Komisję Europejską na podstawie decyzji z dnia 27 kwietnia 2020 r. W § 6 ust. 4 Programu wskazano, że subwencja finansowa udzielana jest jako pomoc przewidziana w Sekcji 3.1 Tymczasowych ram oraz dotyczy wyłącznie przedsiębiorstw spełniających kryteria Mikro-, Małego i Średniego – Przedsiębiorcy w rozumieniu Programu oraz Załącznika Nr 1 do Tymczasowych Ram Pomocy. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, która dotyczy subwencji finansowej przyznanej stronie skarżącej (w mniejszej niż wnioskowana wysokości) w ramach programu rządowego "Tarcza finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla małych i średnich firm" należy zauważyć, że w przepisach ustawy o systemie instytucji rozwoju, w uchwale określającej program rządowy "Tarcza finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla małych i średnich firm" oraz w regulaminie ubiegania się o udział w programie rządowym, nie określono zasad sądowej kontroli rozstrzygnięć podejmowanych w toku procedury ubiegania się o subwencję finansową. Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia była zatem dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sprawie związanej z realizacją Programu przez PFR. W pierwszej kolejności przy tym koniecznym stało się ustalenie charakteru w jakim działa PFR w zakresie rozpoznawania wniosków o przyznanie subwencji finansowych w ramach omawianego programu rządowego. Dopiero odpowiedź na pytanie, czy PFR występuje w roli organu administracji publicznej, czy też działa jako podmiot prawa cywilnego pozwoli na ustalenie, czy w ogóle sąd administracyjny jest właściwy w sprawie, a jeżeli tak, to czy WSA we Wrocławiu. W ocenie Sądu analiza obowiązujących regulacji prawnych pozwala przyjąć, że PFR, załatwiając sprawy z wniosków o udzielenie subwencji finansowej przewidzianej w programie rządowym "Tarcza finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla małych i średnich firm", działa w znaczeniu funkcjonalnym jako organ administracji publicznej, wykonując zadanie powierzone z zakresu administracji rządowej. Jak wskazano w Programie rządowym (będącym załącznikiem do uchwały z 27 kwietnia 2020 r.) poza działalnością inwestycyjną prowadzoną na zasadach rynkowych, do zadań PFR, określonych w art. 11 ust. 2 pkt 1 ustawy o systemie instytucji rozwoju, należy wykonywanie zadań powierzonych przez organy administracji rządowej, inne jednostki wykonujące zadania publiczne lub jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności w związku z sytuacjami kryzysowymi, w tym rozprzestrzenianiem się COVID-19. I tak na mocy § 2 ust. 1 uchwały z 27 kwietnia 2020 r. realizację przyjętego w tej uchwale programu rządowego Rada Ministrów powierzyła Polskiemu Funduszowi Rozwoju S.A. Przewidziano przy tym, że koordynacją i monitorowaniem realizacji programu zajmie się minister właściwy do spraw gospodarki, który będzie działał w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych (§ 2 ust. 2 uchwały). W konsekwencji zatem PFR realizując omawiany program rządowy wykonuje zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej, a koordynowaniem i monitorowaniem tego programu zajmuje się minister właściwy do spraw gospodarki (w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych). Wskazać także należy, że istota spraw z wniosków realizowanych w ramach omawianego programu rządowego sprowadza się do udzielania subwencji finansowej jako formy pomocy publicznej, przewidzianej w sekcji 3.1. Tymczasowych ram. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że PFR to niewątpliwie spółka strategiczna Skarbu Państwa, w której wszystkie akcje są własnością Skarbu Państwa i w której Skarb Państwa jest podmiotem dominującym posiadającym, w rozumieniu art. 4 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2021 r. poz. 275) kontrolę nad innymi przedsiębiorcami. W art. 2 pkt 8 ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz. U. 2020 r., poz. 735) Polski Fundusz Rozwoju S.A. w Warszawie został wskazany, jako spółka realizująca misję publiczną. Niewątpliwie zatem realizacja programu rządowego, jako zadania zleconego z zakresu administracji publicznej, odbywa się z udziałem środków publicznych i polega na dysponowaniu tymi środkami. Wskazać także należy, że zgodnie z § 9 ust. 5 Regulaminu ubiegania się o udział w programie rządowym, koszty Finansowania Programowego będą pokrywane wyłącznie ze środków pozyskanych przez PFR od Skarbu Państwa w ramach Finansowania Zewnętrznego i Pożyczki, pod warunkiem, że zostanie udzielona przez Skarb Państwa, przy czym PFR nie jest zobowiązany do udzielenia Subwencji Finansowej ze środków własnych. Powyższe oznacza – w ocenie Sądu, że działalność PFR w zakresie rozpoznawania wniosków o udzielenie pomocy w ramach omawianego programu rządowego jest działalnością administracji publicznej i jako taka powinna podlegać kontroli sądów administracyjnych. Podkreślić także należy – o czym była już mowa - że jest to pomoc państwa, której zgodność z rynkiem wewnętrznym została poddana procedurze akceptacji przez Komisję Europejską na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Kierunkowe warunki dopuszczalności dla tego rodzaju pomocy zostały określone w Tymczasowych Ramach Pomocy stanowiących komunikat Komisji (UE). W konsekwencji zagadnienie sądowej kontroli procedury przyznawania subwencji finansowych należy ocenić także uwzględniając ocenę krajowych regulacji prawnych i ich skutki w świetle zasad wynikających z art. 19 zdanie drugie Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 Nr 90, poz. 864/30 z dnia 30 kwietnia 2004 r.; dalej: TUE) i art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2007.303.1 z dnia 14 grudnia 2007 r.; dalej: KPP) oraz orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 47 zd. 1 KPP każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule. Art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE nakłada natomiast na państwo członkowskie obowiązek ustanowienia środków niezbędnych dla zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii. Wymóg kontroli sądowej każdej decyzji krajowego organu władzy stanowi ogólną zasadę prawa Unii. Zgodnie z tą zasadą do sądów krajowych należy rozpatrzenie legalności niekorzystnego aktu i uznanie dopuszczalności środka prawnego wniesionego w tym celu, nawet jeżeli krajowe przepisy procesowe nie przewidują takiego środka prawnego w podobnym wypadku (wyrok TSUE z 17 września 2014 r., w sprawie C-562/12 Liivimaa Lihaveis MTÜ ECLI:EU:C:2014:2229). Reasumując powyższe wywody, należy wskazać, że PFR podejmując określone rozstrzygnięcia (działania) w zakresie realizacji omawianego programu rządowego, pełni funkcję organu administracji publicznej i działalność ta podlega kontroli sądów administracyjnych. Niezależnie o powyższego, wskazać jednak należy, że zgodnie z art. 13 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne rozpoznają wszystkie sprawy sądowoadministracyjne z wyjątkiem spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego. Do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Przedmiotem postępowania w sprawie jest stanowisko PFR S.A., która to spółka – pełniąca w niniejszej sprawie funkcję organu administracji publicznej – ma siedzibę w Warszawie, a zatem właściwy do rozpoznania sprawy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W myśl art. 59 § 1 i 2 p.p.s.a. jeżeli do rozpoznania sprawy właściwy jest inny sąd administracyjny, sąd, który stwierdzi swą niewłaściwość, przekaże sprawę właściwemu sądowi administracyjnemu. Postanowienie sądu może zapaść na posiedzeniu niejawnym. Sąd, któremu sprawa została przekazana, jest związany postanowieniem o przekazanie sprawy. Nie dotyczy to przekazania sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. W związku z powyższym, na podstawie art. 59 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.