III SA/Wr 244/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA, Sędziowie Sędzia WSA, Sędziowie Asesor WSA, , Barbara Ciołek (sprawozdawca), Katarzyna Borońska, Dominik Dymitruk, , , , , , po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 26 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Fundacji E. we W. na informację Prezydenta Wrocławia w przedmiocie rozstrzygnięcia z dnia 22 grudnia 2021 r. otwartego konkursu ofert nr 18.11.2021/3007 na realizację zadania publicznego pt. "Prowadzenie ośrodka pomocy dla osób nietrzeźwych zatrzymanych na terenie Wrocławia" I. uchyla zaskarżony akt; II. zasądza od Prezydenta Wrocławia na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) we Wrocławiu przez Fundację E. (dalej: strona, skarżąca) jest akt - informacja Prezydenta Wrocławia z 22 grudnia 2021 r. o rozstrzygnięciu otwartego konkursu ofert nr 18.11.20121/3007 na realizację zadania publicznego pt. "Prowadzenie ośrodka pomocy dla osób nietrzeźwych zatrzymanych na terenie Wrocławia". Z treści ww. Informacji wynika, że wyboru ofert dokonała B. B. -Dyrektor Wydziału Partycypacji Społecznej na podstawie upoważnienia nr [...] Prezydenta Wrocławia z dnia 2.01.2019 r. Według tabeli zamieszczonej w Informacji: rubryka Nr oferty - 1, rubryka Nazwa organizacji pozarządowej – Stowarzyszenie P., rubryka Tytuł zadania publicznego wraz z tytułem własnym oferty – Prowadzenie Ośrodka Pomocy dla Osób Nietrzeźwych Zatrzymanych na Terenie Wrocławia, rubryka Kwota przyznanej dotacji – 5 780 000,00 w tym na: 2022 r. – 2 790 000,00 zł, 2023 r. – 2 990 000,00 zł, rubryka Uzasadnienie wyboru oferty – Oferta spełnia wymogi ogłoszenia konkursowego, otrzymała odpowiednią liczbę punktów i została przyjęta do realizacji. Powyższe zaskarżyła strona i zarzuciła naruszenie: 1. art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j.Dz.U. z 2023 r., poz. 571 ze zm., dalej: udppw) poprzez niedookreślenie w ogłoszeniu konkursowym trybu uzupełniania załączników do oferty , uniemożliwiając obiektywną weryfikację ofert, a przez to dokonywanie przez organ oceny dowolnej i arbitralnej ; 2. art. 15 ust. 1 udppw poprzez dobranie kryteriów oceny w sposób wykluczający jakąkolwiek obiektywną kontrolę, gdyż warunki formalne jakie stawiał organ były niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa, jak również uniemożliwiały dokonanie uzupełnienia braków na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.; 3. art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ podjęcia wszelkich czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, do czego doszło w następstwie braku wezwania skarżącej do uzupełnienia oferty, jak również pozytywnej weryfikacji oferty, którą złożyło Stowarzyszenie P.; 4. art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania do organów władzy publicznej poprzez odrzucenie oferty strony bez wezwania do uzupełnienia braków formalnych oferty oraz przyjęcie oferty, która nie spełniała wymogów formalnych; 5. art. 64 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie i brak wezwania skarżącej do uzupełnienia braków formalnych; 6. w przypadku uznania przez Sąd, że oferta złożona przez Stowarzyszenie P. również nie spełniała wymagań formalnych, zarzucam także naruszenie art. 18a ust. 1 pkt 2 udppw poprzez jego niezastosowanie w przypadku, gdy żadna ze złożonych ofert nie spełniała wymogów zawartych w ogłoszeniu, o którym mowa w art. 13 ust. 2 udppw. Wniosła strona o uchylenie zaskarżonego aktu w całości oraz stwierdzenie bezskuteczności czynności w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona przedstawiła rozwinięcie zarzutów. W odpowiedzi na skargę Prezydent Wrocławia wniósł o oddalenie skargi. Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 – 3 (decyzje administracyjne, postanowienia) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa (...). Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, uchyla ten akt (...) albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przedmiotem skargi jest akt - informacja Prezydenta Wrocławia z 22 grudnia 2021 r. o rozstrzygnięciu otwartego konkursu ofert nr 18.11.20121/3007 na realizację zadania publicznego pt. "Prowadzenie ośrodka pomocy dla osób nietrzeźwych zatrzymanych na terenie Wrocławia". Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 grudnia 2020 r. sygn. akt SK 12/20 orzekł w punkcie 1, że "Art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), rozumiany w ten sposób, że nie obejmuje rozstrzygnięcia organu władzy publicznej w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, rozpisanego w trybie przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1057), jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wszczęcie, przeprowadzenie oraz rozstrzygnięcie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, o którym mowa w art. 13 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, niewątpliwie stanowi przejaw władczego działania organów administracji publicznej. Końcowy wynik postępowania konkursowego (tj. wybranie konkretnej oferty, niedokonanie wyboru, unieważnienie konkursu) jednostronnie kształtuje sytuację prawną oferentów. Okoliczność, że samo postępowanie konkursowe jest prowadzone na podstawie przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a nie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.), nie odbiera aktom wydanym w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu, charakteru rozstrzygnięcia organów administracji publicznej w rozumieniu art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji. Nie sposób bowiem nie zauważyć, że treść przedmiotowych aktów jest adresowana do oferentów. Akty te wydane w następstwie przeprowadzenia konkursu nie mają charakteru aktów wydawanych w sferze wewnętrznej administracji. Już sama redakcja art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. świadczy o tym, że ustawodawca dążył do objęcia kognicją sądów administracyjnych jak najszerszej kategorii aktów i czynności z zakresu administracji publicznej. Procedura wprowadzona w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ma na celu ochronę praworządności, a środek prawny w postaci skargi do sądu administracyjnego jest jednym z instrumentów gwarantujących jej ochronę. Rozstrzygnięcia konkursów, o których mowa w art. 13 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, stanowią akty przesądzające w sposób władczy kwestię rozdysponowania środków publicznych na realizację zadań zleconych, a zatem nie są to akty (zdarzenia) prawnie irrelewantne; przeciwnie - dotyczą sfery finansów publicznych (a więc gospodarowania środkami finansowymi, których źródłem są w szczególności podatki i inne daniny publiczne). Po stronie oferentów tworzą zatem prawo do skutecznego domagania się (z prawem do sądu włącznie), by właściwe organy władzy publicznej przeprowadzające postępowanie konkursowe działały zgodnie z prawem. TK zauważył, że w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie brak jest przepisu wyraźnie wyłączającego wniesienie skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie konkursu ofert. W związku z powyższym Trybunał stwierdza, że postępowanie konkursowe, o którym mowa w art. 13 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, ma charakter "sprawy" w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. Tym samym interpretacja (wykładnia) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wyłączająca kontrolę rozstrzygnięć organów administracji publicznej, wydanych w następstwie przeprowadzenia konkursu, sprawowaną przez niezależny sąd administracyjny, podważa konstytucyjne prawo do sądu. W konsekwencji Sąd przyjął, że skarga strony powinna podlegać rozpoznaniu przez ten Sąd na podstawie art. 53 § 2 p.p.s.a. Wobec stwierdzenia, że zaskarżony akt – Informacja o rozstrzygnięciu konkursu podlega kontroli sądu administracyjnego, istotnego znaczenia nabiera uzasadnienie do ww. Informacji. Powyższe jest szczególnie istotne w kontekście granic działania sądu administracyjnego. Sąd działa w granicach kompetencji przyznanych art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2020 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2022, poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., które sprowadzają się do kontroli legalności, a zatem Sąd nie może zastąpić organu w uzasadnieniu zajętego stanowiska . Uzasadnienie aktu organu administracji publicznej spełnia zasadniczą rolę w procesie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiając poznanie motywów, którymi kierował się organ podejmując rozstrzygnięcie konkursu ofert w sprawie powierzenia organizacji pozarządowej realizacji zadania publicznego. Uzasadnienie stanowiące integralną część każdego aktu jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości podjętych przez organ działań. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Zwraca Sąd uwagę, że obowiązek uzasadniania niedecyzyjnych rozstrzygnięć organów wykonujących administrację publiczną wynika również wprost z art. 41 ust. 2 lit. c Karty Praw Podstawowych UE z dnia 7 grudnia 2000 r., a także z wykonawczego wobec niej Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji z dnia 6 września 2001 r., który zasadę uzasadniania rozstrzygnięć formułuje w art. 18. Zgodnie z zaleceniami Parlamentu Europejskiego, Rady UE i Komisji Europejskiej zasady procesowe sformułowane w Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji powinny być bezpośrednio stosowane w postępowaniach przed organami administracji publicznej państw członkowskich wówczas, gdy dają większe gwarancje procesowe niż prawo krajowe (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Op 33/22 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W sprawie Prezydent w zaskarżonym akcie nie zawarł żadnego uzasadnienia poddającego się kontroli Sądu. W Informacji w rubryce "Uzasadnienie wyboru oferty" zamieszczony został jedynie lakoniczny zapis, że "Oferta (wybrana) spełnia wymogi ogłoszenia konkursowego, otrzymała odpowiednią liczbę punktów i została przyjęta do realizacji". Tak sformułowane uzasadnienie uniemożliwia zarówno stronie, jak i Sądowi, poznanie motywów, którymi kierował się organ, powierzając wykonywanie zadania publicznego Stowarzyszeniu P. W konsekwencji brak uzasadnienia zaskarżonego aktu uniemożliwił Sądowi odniesienie się do zarzutów sformułowanych w skardze, a dotyczących procedury konkursowej i dokonanej oceny zgłoszonych ofert. Jednocześnie podkreślić trzeba, że obowiązek organu sporządzenia z urzędu uzasadnienia podjętego aktu i zakomunikowania go uczestnikom procedury konkursowej ofert na realizację zadania publicznego jest niezależny od realizacji obowiązku uzasadnienia z art. 15 ust. 2i udppw. Art. 15 ust. 2i udppw przewiduje, że każdy, w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia wyników otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, może żądać uzasadnienia wyboru lub odrzucenia oferty. Zakres podmiotowy uprawnienia do żądania uzasadnienia obejmuje "każdego". Żądanie takie może zatem złożyć nie tylko uczestnik procedury konkursowej, który takie uzasadnienie powinien otrzymać wraz z informacją o podjętej przez organ czynności, ale przede wszystkim każdy inny podmiot, który nie był uczestnikiem procedury konkursowej, ale z takich czy innych względów jest zainteresowany motywami wyboru lub odrzucenia konkretnej oferty. Z akt wynika, że strona wystąpiła na podstawie art. 15 ust. 2i udppw o uzasadnienie wyboru oferty, przy czym organ również w tym trybie nie sporządził uzasadnienia i odpowiadając na wniosek wskazał, że uzasadnienie zostało podane do publicznej wiadomości na stronie BIP w pliku o nazwie "Informacja o wyborze ofert" (plik zawiera zaskarżony akt, przypis Sądu). Brak uzasadnienia zaskarżonego aktu - Informacji o rozstrzygnięciu otwartego konkursu oznacza jego wadliwość w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i uchylenie tego aktu na podstawie o art. 146 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.