III SA/Wr 230/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędziowie asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska (sprawozdawca), sędzia WSA Andrzej Nikiforów, , Protokolant specjalista Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 marca 2023 r. sprawy ze skargi Fundacji B. we W. na uchwałę Zarządu Powiatu Trzebnickiego z dnia 26 listopada 2021 r., nr 188/2021 w przedmiocie rozstrzygnięcia otwartego konkursu ofert na powierzenie realizacji zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie Powiatu Trzebnickiego w 2022 roku. I. uchyla zaskarżoną uchwałę; II. zasądza od Zarządu Powiatu Trzebnickiego na rzecz Fundacji B. we W. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uchwałą z dnia 26 listopada 2021 r. Nr 188/2021 w sprawie rozstrzygnięcia otwartego konkursu ofert na powierzenie organizacji pozarządowej lub innemu podmiotowi określonemu w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2020 r., poz. 1057) realizacji zadania publicznego z zakresu prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie powiatu trzebnickiego w 2022 r., wydaną na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. 2020 poz. 920 ze zm.), art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej (Dz.U. 2021 r., poz. 945, dalej: u.o.n.n.p) oraz art. 15 ust. 2h ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. 2020 r., poz. 1057 ze zm., dalej: u.o.d.p.p.), Zarząd Powiatu Trzebnickiego powierzył wykonanie powyższego zadania publicznego wraz z udzieleniem dotacji na finansowanie jego realizacji organizacji pozarządowej o nazwie Stowarzyszenie Rozwoju P. w P. W § 1 tej uchwały postanowiono: "Po rozpatrzeniu ofert złożonych w konkursie na realizację zadania publicznego w 2022 r. z zakresu prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej po uwzględnieniu opinii Komisji Konkursowej powierza się wykonanie zadania publicznego wraz z udzieleniem dotacji na finansowanie jego realizacji w zakresie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie powiatu trzebnickiego w 2022 r. niżej wymienionej organizacji pozarządowej: 1) nazwa i adres organizacji: Stowarzyszenie Rozwoju P., ul. [...],[...] P., 2) nazwa zadania: Realizacja zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie powiatu trzebnickiego w 2022 r. przez organizacje pozarządowe i inne podmioty określone w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. 2020.1057), 3) kwota dotacji: 126 060,00 zł brutto". W § 2 uchwały wskazano, że "Wykonanie uchwały powierza się Przewodniczącemu Zarządu Powiatu Trzebnickiego". Zgodnie z treścią § 3 "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". W protokole nr [...] z dnia 25 listopada 2021 r. z posiedzenia członków Komisji Konkursowej rozstrzygającej otwarty konkurs ofert na powierzenie powyższego zadania publicznego wskazano m.in. skład Komisji, informację o ilości złożonych ofert (5), informację, że wszystkie oferty spełniły kryteria formalne oraz, że Komisja przeprowadziła analizę i dokonała oceny merytorycznej ofert oraz wypełniła karty oceny merytorycznej i zgodnie z przyznaną punktacją Komisja wnioskuje o powierzenie realizacji zadania publicznego oraz udzielenie dotacji zgodnie z zestawieniem, który stanowi załącznik nr 2 do protokołu. W załączniku nr 1 do protokołu znalazło się zestawienie pięciu oferentów (w tym m.in. skarżącego), zaś w załączniku nr 2 do protokołu – zestawienie oferentów oraz oceny merytorycznej ofert, zgodnie z którym Stowarzyszenie Rozwoju P. (podmiot, któremu na mocy uchwały powierzono realizację przedmiotowego zadania) otrzymał 188 punktów, natomiast strona skarżąca otrzymała 141 punktów, a pozostali oferenci – liczbę punktów tam wskazaną. W skardze na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Fundacja B. we W. (dalej: strona skarżąca, Fundacja) domagała się stwierdzenia nieważności tej uchwały i zasądzenia od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowo-administracyjnego. W skardze zarzucono: 1. niezgodność § 1 ust. 1 uchwały nr 168/2021 z dnia 28 października 2021 r. z art. 11 ust. 1b ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim i edukacji prawnej (UoNPP), ponieważ na Powiat Trzebnicki przypadają 3 punkty, a w takiej sytuacji z przepisu jednoznacznie wynika obowiązek ogłoszenia otwartego konkursu uwzględniającego to, że "jeden [punkt] przeznacza się na udzielenie nieodpłatnej pomocy prawnej, a drugi [punkt] na świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego", a przez to Zarząd Powiatu Trzebnickiego nie miał kompetencji do ogłoszenia otwartego konkursu na prowadzenie dwóch punktów "w których udzielana będzie nieodpłatna pomoc prawna lub świadczone nieodpłatne poradnictwo obywatelskie"; 2. uchwała nr 168/2021 z dnia 28 października 2021 r. w sprawie ogłoszenia otwartego konkursu jest wewnętrznie sprzeczna, ponieważ załącznik do ww. uchwały pozostaje w sprzeczności z zakresem § 1 ust. 1 uchwały, a także narusza art. 11 ust. 1b UoNPP; 3. załącznik do uchwały narusza art. 11 ust. 1c zd. 1 UoNPP, gdyż ustawa rozstrzyga, że "połowę punktów przeznaczonych do prowadzenia przez organizację pozarządową przeznacza się na świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego", połowa z liczby 2 to liczba 1 i Zarząd Powiatu naruszył obowiązek jednoczesnego ogłoszenia otwartego konkursu na 1 punkt przeznaczony na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej oraz odrębnie na 1 punkt przeznaczony na świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Łączne prowadzenie w jednym punkcie poradnictwa prawnego i poradnictwa obywatelskiego jest możliwe tylko w warunkach określonych w art. 11 ust. 1c UoNPP, tj. gdy na organizację pozarządową przypada jeden punkt, a taka sytuacja nie zaistniała; 4. naruszenie art. 8 ust. 3 UoNPP przez określenie tygodniowego rozkładu pracy (pkt I.5 ogłoszenia) we wtorek w punkcie 1 P. w wymiarze mniejszym niż bezwzględnie określone w ustawie co najmniej 4 godziny; 5. naruszenie warunku składania ofert określonego w pkt VI.4 zd. 1 ogłoszenia konkursowego, że zostaną odrzucone oferty niekompletne i wybór oferty Stowarzyszenia Rozwoju P., która nie zawierała merytorycznego wypełnienia (cyt. Nie dotyczy) oferty w pkt III.6 Dodatkowe informacje dotyczące rezultatów realizacji zadania publicznego, w sytuacji gdy organ w ogłoszeniu konkursowym nie odstąpił od wymogu składania dodatkowych informacji dotyczących rezultatów w realizacji zadania publicznego; 6. art. 15 ust. 1 pkt 2) u.o.d.p.p. przez przyjęcie identycznej oceny punktowej (8 i 4) oferty Stowarzyszenia Rozwoju P. (SRP) oraz oferty Fundacji B. (FBNP) (pomimo skali od 0 do 10 punktów i odpowiednie 0 do 5 punktów) pod względem kryterium "możliwość realizacji zadania publicznego przez oferenta" i bez zastosowania obiektywnego miernika pozwalającego na różnicowanie punktacji; 7. art. 15 ust. 1 pkt 2) u.o.d.p.p. przez przyjęcie wyższej oceny punktowej (19) oferty SRP oraz oferty FBNP (16) pod względem kryterium "świadczenie zadania przez adwokata lub radcę prawnego, bądź doradcę" i bez zastosowania obiektywnych mierników pozwalających na różnicowanie punktacji – w sytuacji, gdy oferta SRP: - zawierała wskazanie jednego radcę prawnego i jednego mediatora, a oferta FBNP istotnie większy potencjał osobowy; 8. art. 15 ust. 1 pkt 2) u.o.d.p.p. przez zawyżenie oceny punktowej (14) oferty SRP oraz zaniżenie oferty FBNP (10) pod względem kryterium "realizacja nieodpłatnej mediacji w tym organizacja mediacji w punktach, w tym zapewnienie jej przeprowadzenia w prowadzonych punktach npp" w sytuacji gdy SRP wskazało jedynie mierny lub niedostateczny zasób osobowy stałych mediatorów; 9. art. 15 ust. 1 pkt 2) u.o.d.p.p. przez przyjęcie zawyżonej oceny punktowej art. 15 ust. 1 pkt 2) uodpp przez przyjęcie zawyżonej oceny punktowej (30) oferty SRP oraz zaniżenie oferty FBNP (16) pod względem kryterium "ocena realizacji zadań publicznych zleconych organizacji pozarządowej w latach poprzednich", a nawet faworyzowanie oferty Fundacji H. z W. (24), co do której o sposobie wykonywania zadań publicznych powszechnie wiadomo [z dziewiętnastu wyroków wydanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie np. z 11.05.2021 VII SA/Wa 345/21; z 11.05.2021 VII SA/Wa 346/21; z 18.02.2021 VII SA/Wa 1851/20; z 26.11.2020 VII SA/Wa 1417/20; z 26.11.2020 VII SA/Wa 842/20; z 18.11.2020 VII SA/Wa 867/20; z 18.11.2020 VII SA/Wa 866/20; z 18.11.2020 VII SA/Wa 969/20], że kilku starostów rozwiązało ze skutkiem natychmiastowym z tym podmiotem umowy ze względu na nienależyte wykonywanie zadania, i bez zastosowania obiektywnego miernika pozwalającego na różnicowanie punktacji oraz jej weryfikację; w sytuacji, gdy SRP charakteryzowała "organizacja od 2016 roku corocznie punktów bezpłatnej pomocy prawnej i obywatelskiej oraz mediacji dla mieszkańców Powiatu Trzebnickiego w P. i Z., a od 2019 r. dodatkowo w P(1), W(1) oraz O." [1 punkt w 2016 r., 1 punkt w 2017 r., 1 punkt w 2018 r., 2 punkty w 2019 r., 2 punkty w 2020 r., 2 punkty w 2021 r.], a FBNP odpowiednio w latach: 5, 9, 5, 6, 4, 6 punktów nieodpłatnej pomocy prawnej; 10. art. 13 ust. 2 pkt 6) u.o.d.p.p. przez niedookreślenie w ogłoszeniu konkursowym kryteriów oceny ofert uniemożliwiające obiektywną weryfikację oceny, a przez to dokonywanie przez organ oceny dowolnej i arbitralnej. Zarząd Powiatu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 – 3 (decyzje administracyjne, postanowienia) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa (...). Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, uchyla ten akt (...) albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest uchwała Zarządu Powiatu Trzebnickiego z dnia 26 listopada 2021 r. w sprawie rozstrzygnięcia otwartego konkursu ofert na powierzenie organizacji pozarządowej lub innemu podmiotowi określonemu w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie realizacji zadania publicznego z zakresu prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie Powiatu Trzebnickiego w 2022 r. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 grudnia 2020 r. (sygn. akt SK 12/20) po rozpoznaniu skargi konstytucyjnej orzekł w punkcie 1, że "Art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), rozumiany w ten sposób, że nie obejmuje rozstrzygnięcia organu władzy publicznej w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, rozpisanego w trybie przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1057), jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wszczęcie, przeprowadzenie oraz rozstrzygnięcie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, o którym mowa w art. 13 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, niewątpliwie stanowi przejaw władczego działania organów administracji publicznej. Końcowy wynik postępowania konkursowego (tj. wybranie konkretnej oferty, niedokonanie wyboru, unieważnienie konkursu) jednostronnie kształtuje sytuację prawną oferentów. Okoliczność, że samo postępowanie konkursowe jest prowadzone na podstawie przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a nie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.), nie odbiera aktom wydanym w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu, charakteru rozstrzygnięcia organów administracji publicznej w rozumieniu art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji. Nie sposób bowiem nie zauważyć, że treść przedmiotowych aktów jest adresowana do oferentów. Akty te wydane w następstwie przeprowadzenia konkursu nie mają charakteru aktów wydawanych w sferze wewnętrznej administracji. Już sama redakcja art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. świadczy o tym, że ustawodawca dążył do objęcia kognicją sądów administracyjnych jak najszerszej kategorii aktów i czynności z zakresu administracji publicznej. Procedura wprowadzona w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ma na celu ochronę praworządności, a środek prawny w postaci skargi do sądu administracyjnego jest jednym z instrumentów gwarantujących jej ochronę. Rozstrzygnięcia konkursów, o których mowa w art. 13 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, stanowią akty przesądzające w sposób władczy kwestię rozdysponowania środków publicznych na realizację zadań zleconych, a zatem nie są to akty (zdarzenia) prawnie irrelewantne; przeciwnie - dotyczą sfery finansów publicznych (a więc gospodarowania środkami finansowymi, których źródłem są w szczególności podatki i inne daniny publiczne). Po stronie oferentów tworzą zatem prawo do skutecznego domagania się (z prawem do sądu włącznie), by właściwe organy władzy publicznej przeprowadzające postępowanie konkursowe działały zgodnie z prawem. TK zauważył, że w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie brak jest przepisu wyraźnie wyłączającego wniesienie skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie konkursu ofert. W związku z powyższym Trybunał stwierdził, że postępowanie konkursowe, o którym mowa w art. 13 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, ma charakter "sprawy" w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. Tym samym interpretacja (wykładnia) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wyłączająca kontrolę rozstrzygnięć organów administracji publicznej, wydanych w następstwie przeprowadzenia konkursu, sprawowaną przez niezależny sąd administracyjny, podważa konstytucyjne prawo do sądu. W ocenie Sądu, skoro zaskarżona uchwała podlega kontroli sądu administracyjnego, to niezwykle istotne jest prawidłowo sporządzone uzasadnienie do uchwały. Uzasadnienie uchwały spełnia zasadniczą rolę w procesie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiając poznanie motywów, którymi kierował się organ, podając rozstrzygnięcie konkursu ofert w sprawie powierzenia organizacji pozarządowej realizacji zadania publicznego. Należy dostrzec, że uchwała stanowi władczą formę realizacji przez zarząd powiatu kompetencji z art. 32 ustawy o samorządzie powiatowym i to na jej podstawie zarówno strona, jak i sąd administracyjny powinni poznać powody wyboru tej czy innej organizacji pozarządowej do realizacji zadania publicznego. Uwzględniając charakter prawny uchwały o powierzeniu realizacji zadania publicznego obowiązek taki należy wyprowadzić bezpośrednio z przepisu art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego. Tymczasem Zarząd Powiatu w ogóle nie sporządził uzasadnienia do zaskarżonej uchwały. Uniemożliwiło to poznanie, zarówno stronie skarżącej, jak i sądowi administracyjnemu, motywów, którymi kierował się Zarząd Powiatu, powierzając wykonywanie zadania publicznego na terenie Powiatu Trzebnickiego w 2022 roku. Zapewne Zarząd Powiatu kierował się ilością punktów przyznanych podmiotom, biorącym udział w konkursie przez Komisję Konkursową, co wynika z załącznika numer 2 do protokołu z dnia 25 listopada 2021 r. z posiedzenia członków Komisji Konkursowej. Jednak to z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia musi wynikać określona liczba punktów przyznana poszczególnym uczestnikom konkursu, a przede wszystkim, z jakich powodów poszczególni oferenci uzyskali przyznaną liczbę punków, czym kierowali się oceniający konkurs w odniesieniu do poszczególnych uczestników konkursu dokonując wskazanej oceny. Wobec braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały Sąd nie może dokonywać takich rozważań w ramach postępowania sądowego, kwestia uzyskania określonej punktacji i w efekcie "wygrana" w konkursie musi wynikać z prawidłowo przeprowadzonego konkursu, co musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia takiego konkursu. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej organizację pozarządową wyłania się corocznie w otwartym konkursie ofert, o którym mowa w ustawie dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, przeprowadzanym jednocześnie na powierzenie prowadzenia punktów przeznaczonych na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. W skład komisji konkursowej, o której mowa w tej ustawie, może wchodzić dodatkowo przedstawiciel wojewody. Skoro, zgodnie ze stanowiskiem TK, uchwała w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert stanowi przejaw władczego działania organów administracji publicznej i akt przesądzający w sposób władczy kwestię rozdysponowania środków publicznych na realizację zadań zleconych, a więc dotyczący sfery finansów publicznych (gospodarowania środkami finansowymi, których źródłem są w szczególności podatki i inne daniny publiczne) oraz podlega kontroli sprawowanej przez niezależny sąd administracyjny, to konieczne było sporządzenie uzasadnienia do uchwały Zarządu Powiatu. Brak uzasadnienia do kontrolowanej uchwały uniemożliwia zarówno stronie skarżącej, jak i Sądowi poznanie jakichkolwiek motywów wyboru podmiotów, ubiegających się o powierzenie realizacji zadania publicznego. Brak ten uniemożliwił też Sądowi przeprowadzenie kontroli zaskarżonej uchwały pod względem zgodności z prawem, w szczególności pod kątem zgłaszanych przez stronę skarżącą zarzutów. Sąd podkreśla również, że obowiązek organu sporządzenia z urzędu uzasadnienia podjętego aktu i zakomunikowania go uczestnikom procedury konkursowej ofert na realizację zadania publicznego jest niezależny od obowiązku wynikającego z art. 15 ust. 2i powoływanej wyżej ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Stosownie do tego przepisu każdy, w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia wyników otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, może żądać uzasadnienia wyboru lub odrzucenia oferty. Zakres podmiotowy uprawnienia do żądania uzasadnienia obejmuje "każdego". Żądanie takie może zatem złożyć nie tylko uczestnik procedury konkursowej, który takie uzasadnienie powinien otrzymać wraz z informacją o podjętej przez organ czynności, ale przede wszystkim każdy inny podmiot, który nie był uczestnikiem procedury konkursowej, ale z takich czy innych względów jest zainteresowany motywami wyboru lub odrzucenia konkretnej oferty. Przedstawione w sprawie stanowisko jest zbieżne ze stanowiskiem zaprezentowanym w wyrokach: WSA w Opolu z 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Op 33/22, WSA we Wrocławiu z 3 sierpnia 2022 r., sygn. akt III SA/Wr 121/22, WSA we Wrocławiu z 25 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Wr 596/22. Kierując się przedstawioną argumentacją, Sąd działając na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.