III SA/Wr 229/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Makowska – Hrycyk, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska – Szostak (spr.), Asesor WSA Dominik Dymitruk, po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 11 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.D. na postanowienie Prezesa Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 2021 r. nr A-0133-1/21 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie skreślenia A.M. z listy stałych mediatorów I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezesa Sądu Okręgowego w Opolu z dnia 5 października 2021 r. nr A-0133-40/21. II. zasądza od Prezesa Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu 28 sierpnia 2021 r. A.D. (strona, skarżący, wnioskodawca) powołując się na art. 157c § 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. 2023 r. poz. 217, dalej ustawa) w związku z § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 stycznia 2016 r. w sprawie prowadzenia listy stałych mediatorów (Dz.U. 2016 r. poz. 122, dalej rozporządzenie), wniósł o rozważenie możliwości wszczęcia z urzędu postępowania w celu skreślenia z listy stałych mediatorów mediatora sądowego A.M. Postanowieniem z 5 października 2021 r. Prezes Sądu Okręgowego w Opolu (Prezes Sądu Okręgowego, Organ I instancji) działając na podstawie art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1966r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. 2023 r. poz. 775, dalej k.p.a.) w związku z art. 157 c § 1 pkt 5 ustawy w związku z § 10 ust. 2 rozporządzenia, po rozpatrzeniu wniosku A.D., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie jego skreślenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśnił, że 31 sierpnia 2021 r. do organu wpłynął wniosek strony o wszczęcie postępowania w sprawie skreślenia z listy stałych mediatorów A.M. z powołaniem się na treść art. 157 c § 1 pkt 5 ustawy z powodu nienależytego wykonywania obowiązków przez stałego mediatora. W opinii Organu I instancji przeprowadzone czynności wyjaśniające nie doprowadziły do potwierdzenia zasadności zarzutów sformułowanych pod adresem mediatora. Prezes Sądu Okręgowego uznał, że bezprzedmiotowe jest prowadzenie postępowania zmierzającego do rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej o skreśleniu A.M. z listy stałych mediatorów. Zdaniem Prezesa bezprzedmiotowość postępowania skutkuje wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w myśl art. 61 a § 1 k.p.a. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem strona, zgodnie z pouczeniem, wniosła zażalenia do Prezesa Sąd Apelacyjnego we Wrocławiu (Prezes Sądu Apelacyjnego, Organ II instancji). Postanowieniem z 20 grudnia 2021 r. Prezes Sądu Apelacyjnego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 61 a § 1 k.p.a. w związku z art. 157 c § 1 pkt 5 ustawy w związku z § 10 ust. 2 rozporządzenia, utrzymał w mocy postanowienie Prezesa Sądu Okręgowego z 5 października 2021 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie skreślenia A.M. z listy stałych mediatorów. Prezes Sądu Apelacyjnego wyjaśnił, że organ I instancji prawidłowo zastosował w tej sprawie art. 61 a § 1 k.p.a., gdyż skarżący nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organ II Instancji przytoczył treść art. 28 k.p.a., powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych i wyjaśnił, że o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Pojęcie strony może być zatem wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Prezes Sądu Apelacyjnego stwierdził ponadto, że Organ I Instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia poinformował w istocie wnioskodawcę, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie z urzędu, co zostało potwierdzone ustaleniami faktycznymi, które Organ I Instancji poczynił. Prezes Apelacji podkreślił, że wnoszona skarga nie ma charakteru actio popularis, a wnioskodawca musi wykazać się istnieniem własnego indywidualnego interesu w rozstrzygnięciu sprawy. Natomiast stwierdzenie braku przymiotu strony obliguje organ do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia postanowienia Organu I instancji a jego uzasadnieniem, polegającą na tym, że w sentencji wskazano, że odmawia się wszczęcia postępowania z powołaniem się na przepis pozwalający na takie postąpienie w sytuacji, gdy "żądanie wszczęcia postępowania w rozumieniu art 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte" (art. 61a § 1 k.p.a.), podczas gdy w uzasadnieniu wskazano, że zasadniczym motywem rozstrzygnięcia była stwierdzona "bezprzedmiotowość postępowania". Skarżący zarzucił naruszenie art. 6 k.p.a, poprzez nieuwzględnienie, że Organ I Instancji procedował w sposób nieznany ustawie, tj. podjęcie czynności wyjaśniających polegających na uzyskaniu wyjaśnień od mediatora sądowego, a następnie - po uzyskaniu tychże - wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Ponadto wskazał na naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. poprzez : 1. niezasadne zaniechanie przeprowadzenia pełnego postępowania administracyjnego w kierunku wyjaśnienia zasadności wniosku strony, celem weryfikacji wyjaśnień złożonych przez mediatora, zgodnie z zasadą prawdy materialnej, 2. pozbawienie wnioskodawcy prawa do sądu, rozumianego jako uprawnienie do poddania kwestii zakresu swych praw i obowiązków rozstrzygnięciu właściwego organu w ramach obowiązującej procedury,3. całkowite pominięcie słusznego interesu wnioskodawcy oraz okoliczności podanych w uzasadnieniu złożonego wniosku i tym samym prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z dyspozycją przepisu 8 k.p.a. nakazującą organom administracji publicznej podejmowanie działań mających na celu pogłębianie zaufania strony do organów państwa. Strona zarzuciła naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że skarżący z uwagi na brak interesu prawnego nie ma statusu strony w tym postępowaniu oraz naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. przez niezasadne przyjęcie, że przepis ten nie został naruszony przez Organ I Instancji pomimo tego, że doszło do jego nieprawidłowego zastosowania polegającego na odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na skutek wniosku strony mimo braku podstaw prawnych i faktycznych dla takiego postąpienia, w szczególności w sytuacji, gdy wniosek nie był "z innych przyczyn n niedopuszczalny". W konsekwencji strona zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 144 k.p.a. przez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia pomimo istnienia podstaw prawnych i faktycznych dla przeciwnego postąpienia. Skarżący wniósł, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z załączonych dokumentów stanowiących stenogramy z rozmów przeprowadzonych przez skarżącego z mediatorem na okoliczność ich przebiegu. Biorąc pod uwagę przedstawione błędy postepowania administracyjnego strona wniosła o : (1) uchylenie, na zasadzie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., zaskarżonego postanowienia w całości oraz o przekazanie sprawy Prezesowi Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, (2) zasądzenie, na zasadzie art. 200 i n, p.p.s.a., od Prezesa Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Apelacyjnego podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny zgodnie z ustawowymi kompetencjami, bada, czy treść zaskarżonej decyzji, postanowienia jest zgodna z prawem i czy postępowanie prowadzące do wydania rozstrzygnięcia było niewadliwe i rzetelne. Na wstępie przypomnień należy, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Przepis wymienia dwa alternatywne sposoby zainicjowania postępowania administracyjnego. Wszczynając postępowanie na żądanie strony pamiętać należy, że w myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei organ wszczynający postępowanie z urzędu powinien przestrzegać swojej właściwości i działać w granicach przyznanych mu uprawnień. Przy czym aby organ mógł wszcząć postępowanie administracyjne, musi zaistnieć ku temu powód, przyczyna, która w świetle przepisów prawa może skutkować wszczęciem postępowania. Informację na temat konieczności zainicjowania takiego postępowania można powziąć z każdego źródła, nawet anonimowego. Ponadto, zauważyć należy, że jeśli organ uzna, że z wnioskiem o wszczęcie postępowania wystąpił podmiot nielegitymujący się przymiotem strony, a nadto postępowanie to może zostać wszczęte z urzędu, to i tak organ ten może wszcząć postępowanie z urzędu, choć tak naprawdę wiadomość o błędach w przeprowadzonym postępowaniu czy konieczności zainicjowania nowego postępowania powziął w związku z wnioskiem złożonym przez nieuprawniony podmiot. Biorąc pod uwagę przywołane regulacje wskazać należy, że przedmiotem rozpoznania niniejszej sprawy jest postanowienie Prezesa Sądu Apelacyjnego utrzymujące w mocy postanowienie Prezesa Sądu Okręgowego odmawiające wnioskodawcy wszczęcia postępowania w sprawie skreślenia ze stałej listy mediatorów jednego z mediatorów na tej liście umieszonych. Przyczyną odmowy było stwierdzenie, że wnioskodawca nie jest stroną w tym postępowaniu. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił więc art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z jego treścią gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Z treści powołanego art. 61a § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku (zgłoszonego żądania) pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających jego merytoryczne rozpatrzenie. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie dopuszczalności zgłoszonego wniosku tylko pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, a przy dokonywaniu tej oceny nie może w szczególności gromadzić dowodów, ani czynić ustaleń co do stanu faktycznego. Przesłanki te bada się, jak już zostało to wyżej zaznaczone, na etapie formalnego badania wniosku, bez potrzeby wnikania w przepisy prawa materialnego niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 października 2017 r. o sygn. II GSK 3985/16). Ustawodawca nie skonkretyzował przyczyn, które powinny być uznane za uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Ta przesłanka wyrażona zwrotem niedookreślonym nie ma swojej ustawowej definicji i każdorazowo powinna być oceniana w okolicznościach danej, konkretnej sprawy. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. powinna mieć miejsce wyjątkowo (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 3 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 821/15, z 7 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1625/15) i jedynie wówczas, gdy po badaniu wstępnym wniosku nie ma żadnych wątpliwości, że postępowanie nie może być prowadzone z powodu stwierdzenia pierwotnych przesłanek bezprzedmiotowości postępowania (zob. Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014 r., s. 211-212; cytowane za: A. Wróbel [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Warszawa 2016 r., 6 wydanie, komentarz do art. 61a § 1 k.p.a., pkt 3, s. 395-396). W celu ustalenia, czy faktycznie istnieją takie "oczywiste przypadki" uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania, organ nie może gromadzić dowodów, na podstawie których dokona oceny, czy taki stan faktyczny zaistniał, zaś jeżeli konieczne jest ustalenie stanu faktycznego sprawy, to nie mamy do czynienia z "oczywistym przypadkiem" i organ powinien wszcząć postępowanie administracyjne (A. Skóra, komentarz do art. 61a k.p.a. pod red. M. Karpiuk, P. Krzykowski, A. Skóra, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 61-126. Tom II, Olsztyn 2020). Jeżeli dopiero na późniejszym etapie postępowania organ stwierdzi, że wydanie rozstrzygnięcia w tej sprawie jest bezprzedmiotowe, powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ II instancji powołał przepis art. 157c §1 pkt 5 ustawy w związku z §10 ust. 2 rozporządzenia. W myśl przywołanych regulacji prezes sądu okręgowego, w drodze decyzji, skreśla stałego mediatora z listy w przypadku stwierdzenia nienależytego wykonywania obowiązków przez stałego mediatora. Skreślenia mediatora z listy dokonuje prezes sądu okręgowego po stwierdzeniu tych okoliczności. Postępowanie w przedmiocie skreślenia mediatora z listy może zostać wszczęte z urzędu. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący 28 sierpnia 2021 r. wniósł o; "rozważenie możliwości wszczęcia z urzędu postępowania w celu skreślenia z listy stałych mediatorów prowadzonej przez Prezesa Sadu Okręgowego w Opolu stałego mediatora Sądowego ds. gospodarczych i majątkowych mgr A.M., .." Sąd stwierdza, że w przypadku inicjatywy wszczęcia postępowania wyrażonej w sformułowanym przez stronę piśmie, organ jest związany treścią tego pisma. W rozpoznawanej sprawie skarżący zdaniem Sądu nie zawarł stanowczego żądania wszczęcia postępowania jako strona tego postępowania, ale poddał pod rozwagę możliwość wszczęcia postępowania w sprawie skreślenia jednego z mediatorów z listy mediatorów z urzędu. Wydaję się, że w ten sposób intencję skarżącego odczytał Prezes Sądu Okręgowego, odniósł się bowiem do ewentualnego wystąpienia przyczyn (ujętych w piśmie z 28 sierpnia 2021 r.) stanowiących, w opinii wnioskodawcy, podstawę do skreślenia z listy stałych mediatorów A.M. i przyjął, że brak jest podstaw do stwierdzenia nienależytego wykonania obowiązków przez tego mediatora. Sąd nie kwestionując tej oceny, wskazuje jednak na niekonsekwentne działanie organu I instancji, wydającego postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a §1 k.p.a. wobec bezprzedmiotowości tego postępowania. Z kolei Prezes Sądu Apelacyjnego rozpoznając ponownie sprawę, nie kwestionując orzeczenia organu I Instancji przyjął, że w rozpoznawanej sprawie organ został zobligowany do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., gdyż stwierdzono brak przymiotu strony w osobie skarżącego. Takie działanie organów nie prowadzi do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i w efekcie do prawidłowego załatwienia sprawy. Jeśli bowiem żądanie skierowane do organu budzi wątpliwości, to organ powinien wezwać podmiot wnioskujący do doprecyzowanie lub wyjaśnienie żądania (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Po 198/20, LEX nr 3151101). W świetle tej uwagi przypomnieć należy powołany wyżej przepis § 10 pkt 2 rozporządzenia, który stanowi, że z wyjątkiem przypadku określonego w art. 157c § 1 pkt 2 (z wyjątkiem sytuacji złożenia przez stałego mediatora wniosku o skreślenie z listy), postępowanie w przedmiocie skreślenia mediatora z listy może zostać wszczęte z urzędu. W tym kontekście zwrócić trzeba uwagę, że w razie wszczęcia w tej sprawie postepowania z urzędu organ obowiązany jest do analizy okoliczności, z którymi ustawa wiążę skutek skreślenia mediatora z listy. Skoncentrowanie natomiast się przez Organ II Instancji na tym, że wniosek skarżącego zmierzał wyłącznie do zainicjowania postępowania na żądanie wnioskodawcy skutkowało ominięciem przez ten organ zbadania wystąpienia okoliczności wszczęcia tego postępowania z urzędu. Z kolei przyjęcie przez Organ I instancji, że postępowanie z powodu niewystąpienia przesłanek do skreślenia z listy stałych mediatorów A.M. było bezprzedmiotowe, z pewnością nie mogło doprowadzić do odmowy wszczęcia tego postępowania na podstawie art. 161a §1 k.p.a. Nawet gdyby przyjąć, że wniosek skarżącego nie był precyzyjny, co do formy wszczęcia postępowania, to powinnością organu było wezwanie strony do jego doprecyzowania. W rozpatrywanej sprawie organy rozpoznające sprawę przedstawionego obowiązku doprecyzowania przedmiotu żądania skarżącego nie wykonały. Należy zatem uznać, że w ten sposób doszło do naruszenia zarówno art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jak i art. 8 § 1 k.p.a. Prowadzenie bowiem postępowania polegające na zredukowaniu treści stanowiska wnioskodawcy do interpretacji badania jego interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, nie może bowiem być uznane za spełnienie obowiązku działania w sposób budzący zaufanie obywatela do władz publicznych. Rozpatrując ponownie sprawę Organ będzie zobowiązany uwzględnić wyrażoną w uzasadnieniu ocenę prawną po doprecyzowaniu żądania skarżącego. Odnosząc się do złożonego przez skarżącego wniosku dowodowego Sąd przypomina, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego oraz przepisami procedury administracyjnej. Wobec tego Sąd na podstawie art. 145 § 1pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.