III SA/Wr 152/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędziowie sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar, sędzia WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska (sprawozdawca), , Protokolant specjalista Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi W. w W. na uchwałę Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 31 marca 2026 r. nr 3938/VII/26 w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny projektu I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny; II. przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Dolnośląskiego; III. zasądza od Zarządu Województwa Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną uchwałą z dnia 31 marca 2026 r. (nr 3938/VII/26) Zarząd Województwa Dolnośląskiego (dalej: ZWD, Zarząd, organ) nie uwzględnił protestu W. w W.1 (dalej: strona skarżąca, wnioskodawca, Wspólnota) od negatywnej oceny formalnej projektu nr [...] pn. [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia ZWD wskazał art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2025 r. poz. 581 z późn.zm.) oraz art. 72 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 2021/1060 z dnia 24 czerwca 2021 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego Plus, Funduszu Spójności, Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji i Europejskiego Funduszu Morskiego, Rybackiego i Akwakultury, a także przepisy finansowe na potrzeby tych funduszy oraz na potrzeby Funduszu Azylu, Migracji i Integracji, Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Instrumentu Wsparcia Finansowego na rzecz Zarządzania Granicami i Polityki Wizowej (Dz. Urz. UE L 231 z 30.06.2021, z późn. zm.) oraz art. 8 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 8 ust. 2 pkt 2 oraz art. 66 pkt 1 i art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz. U. z 2025 r. poz. 1733, z późn.zm., dalej: ustawa wdrożeniowa). Jak wynika z dokumentów dołączonych do skargi oraz z uzasadnienia zaskarżonej uchwały Wspólnota złożyła wniosek o dofinansowanie projektu nr [...] pn. [...] wraz z załącznikami. Na II etapie oceny formalnej pismem z dnia 28 sierpnia 2025 r. wezwano Wspólnotę do poprawy/uzupełnienia wniosku. Wnioskodawca przedłożył skorygowaną dokumentację aplikacyjną, która została poddana ponownej ocenie formalnej (II etap). Pismem z dnia 22 stycznia 2026 r. (nr [...]) Dyrektor Instytucji Pośredniczącej Aglomeracji Wałbrzyskiej (dalej: IPAW) poinformował stronę skarżącą, że wniosek o dofinansowanie projektu został negatywnie oceniony, ponieważ Wnioskodawca wykorzystał już prawo do poprawy/uzupełnienia wniosku jednakże nadal nie spełnia on kryteriów formalnych z II etapu oceny zawartych w "Kryteriach wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Fundusze Europejskie dla Dolnego Śląska 2021-2027" zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący FEDS 2021-2027, tj.: "Poprawność wypełnienia złożonego wniosku", "Kwalifikowalność wydatków w ramach projektu", "Wnioskodawca wybrał wszystkie wskaźniki obligatoryjne dla danego typu projektu", "Plan realizacji projektu" i "Audyt energetyczny". IPAW w zakresie kryterium "Poprawność wypełnienia złożonego wniosku" wskazała, że nie wszystkie wypełnione pola wniosku o dofinansowanie zawierają treści określone wymogami i zakresem wskazanym w instrukcji wypełnienia wniosku oraz treści regulaminu wyboru projektów a także nie wszystkie zapisy we wniosku i załącznikach są ze sobą spójne. Następnie Instytucja szczegółowo opisała na stronach od 6 do 10 rozstrzygnięcia stwierdzone niezgodności i niespójności w poszczególnych sekcjach wniosku oraz w załącznikach: "Audyt energetyczny", "Oświadczenie wnioskodawcy o zgodności informacji zawartych we wniosku wraz z załącznikami", "Kosztorys inwestorski". Podała, że wszystkie stwierdzone niezgodności i niespójności wynikały z tego, że wnioskodawca nie akceptując opinii Konserwatora Zabytków, przedstawił zakres projektu w formie, która narusza przepisy prawa obowiązujące w Polsce. Projekt, który jest niezgodny z obowiązującym przepisami krajowymi nie może zostać objęty dofinansowaniem. IPAW podkreśliła, że Wspólnota w piśmie z 28 sierpnia 2025 r. otrzymała uwagę dotyczącą pola Gotowość projektu do realizacji (I. Dodatkowe informacje, Wniosek o dofinansowanie). W piśmie tym IPAW podała, że jest w posiadaniu treści uwarunkowań konserwatorskich do planowanych prac w budynku. W piśmie z dnia 9 czerwca 2016 r. Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków nie wyraził zgody na docieplenie elewacji. Stanowisko to zostało podtrzymane w piśmie z dnia 20 maja 2025 r. Zakres prac przedstawiony we wniosku o dofinansowanie jest sprzeczny z uwarunkowaniami konserwatorskimi wymienionymi w ww. pismach. Zgodnie z przedstawionym audytem energetycznym oraz wnioskiem o dofinansowanie ściany zewnętrzne planowane są do ocieplenia styropianem, na co nie wyraził zgody Konserwator Zabytków (jednoznacznie wskazał, iż nie dopuszcza takiego rozwiązania). Ponadto ww. opinia Konserwatora Zabytków nie ujmuje niektórych elementów przewidzianych do realizacji, np. wymiany stolarki okiennej i drzwiowej. Należy przedstawić opinię Konserwatora Zabytków uzgadniającą pełny zakres wynikający z audytu energetycznego oraz wniosku o dofinansowanie. W przypadku jej braku należy szczegółowo opisać/wyjaśnić (np. w sekcji Pozostałe informacje) jakie aspekty/elementy wskazują, iż Konserwator Zabytków wyrazi zgodę na przedstawiony zakres rzeczowy, wbrew stanowisku przedstawionym w ww. pismach. Projekt jest objęty obowiązkiem prawnym w zakresie uzyskania opinii/zgody Konserwatora Zabytków na wykonanie prac objętych audytem energetycznym. Opinia/zgoda Konserwatora będzie wymagana najpóźniej do pierwszego wniosku o płatność rozliczającego wydatki związane z zakresem budowlanym projektu. W przypadku braku takiej zgody, uniemożliwiającej wykonanie prac wskazanych w audycie energetycznym, jako optymalny wariant, umowa o dofinansowanie zostanie rozwiązana". W odpowiedzi Wnioskodawca wskazał, że budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków i nie znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru – jest jedynie ujęty w gminnej ewidencji zabytków (dalej również: GEZ). Wpis do GEZ nie powoduje obowiązku uzyskania pozwolenia konserwatorskiego ani zgłoszenia robót, a tym samym nie inicjuje procedury uzgodnienia z konserwatorem zabytków z art. 39 ust. 3 prawa budowlanego. Biorąc pod uwagę brak obowiązku pozwolenia i zgłoszenia, niewiążący charakter opinii Konserwatora zabytków, orzecznictwo potwierdzające brak podstaw do blokowania robót oraz faktyczny stan budynku i jego otoczenia, zdaniem Wnioskodawcy, nie ma przeszkód prawnych do realizacji pełnego zakresu robót termomodernizacyjnych, w tym docieplenia ścian styropianem. IPAW podkreśliła natomiast, że niezależnie od tego czy wymóg uzyskania opinii konserwatora zabytków wynika wprost z ustawy o ochronie zabytków, wnioskodawca pozyskał opinię organu ochrony zabytków. Nie może ona zostać pominięta. Wnioskodawca pomimo świadomości, iż IPAW posiada opinię Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej także: DWKZ) i zakres zawarty we wniosku o dofinansowanie oraz audycie energetycznym odbiega i jest sprzeczny z zakresem zawartym w opinii DWKZ, konsekwentnie nie poddaje możliwości uznania opinii, uwzględnienia jej w realizacji inwestycji czy uzyskania nowej opinii. IPAW nie zgodziła się z Wnioskodawcą, że zalecenia konserwatorskie nie są dla niego wiążące, ponieważ taka postawa godzi w zapisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2024 r., poz. 1292), w szczególności w art. 4 pkt 2 i 3, a także w art. 5 pkt 3 i 4. W zakresie kryterium "Kwalifikowalność wydatków w ramach projektu", IPAW podała, że nie wszystkie typy wydatków przedstawione do dofinansowania w ramach projektu są kwalifikowalne. Planowany do realizacji, jako kwalifikowalny zakres projektu dot. docieplenia ścian zewnętrznych nie może zostać zrealizowany zarówno w ramach projektu, jak i poza nim, ponieważ zakres ten jest niezgodny z opinią DWKZ. Organ ochrony zabytków, ujęty bezpośrednio w ustawie, jednoznacznie wskazał, iż przedmiotowy budynek wpisuje się w ustawową definicję zabytku. Budynek nie musi być objęty ochroną prawną poprzez wpis do rejestru zabytków by spełniać kryteria zabytku przywołane w art. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – tj. stanowić świadectwo minionej epoki, posiadać wartość historyczną, artystyczną i naukową. Odnosząc się do kryterium "Wnioskodawca wybrał wszystkie wskaźniki obligatoryjne dla danego typu projektu" IPAW uznała że wybrane przez Wnioskodawcę wskaźniki produktu i rezultatu nie odzwierciedlają zakresu rzeczowego projektu, a założone do osiągnięcia wartości nie są realne. Wnioskodawca przedstawił audyt energetyczny, który zawiera zakres sprzeczny z opinią DWKZ. Konserwator Zabytków nie dopuścił w swej opinii docieplenia elewacji. Pomimo to, audytor przyjął w ramach doboru optymalnego wariantu docieplenie ścian zewnętrznych styropianem o grubości 14 cm. Zakres ten nie może być zatem realizowany zarówno w ramach projektu, jak i poza nim, a w konsekwencji tego przedstawione we wniosku o dofinansowanie oraz audycie energetycznym wartości wskaźników uznano jako zawyżone i nierealne do osiągnięcia. Kryterium "Plan realizacji projektu" nie zostało spełnione, ponieważ plan realizacji projektu, w tym uwzględnienie pozyskania wymaganych zezwoleń i innych decyzji administracyjnych nie jest spójny. Wnioskodawca nie uwzględnia w planowanej termomodernizacji budynku opinii DWKZ, co skutkuje sprzecznym zakresem planowanych prac termomodernizacyjnych z uwarunkowaniami Konserwatora Zabytków. Jeżeli chodzi o kryterium "Audyt energetyczny", IPAW podkreśliła, że projekt przewiduje termomodernizację jednego budynku, dla którego opracowano audyt energetyczny z dnia 19 maja 2025 r. Audyt energetyczny zawiera zakres prac niezgodnych z opinią Konserwatora Zabytków - modernizację ścian zewnętrznych. Fakt ten uniemożliwia zweryfikowanie poprawności i adekwatności audytu energetycznego. W proteście Wspólnota wskazała, że projekt spełnia wszystkie kryteria, natomiast negatywna ocena wynika z błędnej interpretacji przepisów prawa przez IPAW. Wnioskodawca wniósł o uwzględnienie protestu w całości oraz przywrócenie wniosku do dalszej oceny merytorycznej w konkursie. Zaskarżoną uchwałą ZWD nie uwzględnił protestu Wspólnoty. Odnosząc się do zarzutów zawartych w proteście ZWD zauważył, że w piśmie przewodnim do skorygowanej dokumentacji aplikacyjnej Wnioskodawca powołał się na przepisy ustawy – Prawo budowlane – m.in. art. 29 ust. 4 pkt 1 lit c) podkreślając, że docieplanie budynków do 12 m jest zwolnione z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz dokonania zgłoszenia, czy też art. 3 ust. 8 dotyczącego wymiany stolarki, art. 29 ust. 7 pkt 2 prawa budowlanego, art. 39 ust. 3 prawa budowlanego. IPAW, na co zwrócił uwagę ZWD, nie kwestionowała braku prawnej konieczności uzyskania decyzji konserwatora zabytków, czy też pozwolenia na budowę, zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych, a jedynie realizację projektu niezgodnie z już wydaną opinią/stanowiskiem właściwego organu ochrony zabytków. Zaś pominięcie, czy zignorowanie przez IPAW posiadanych pism DWKZ byłoby w tym przypadku niewłaściwe. W związku z powyższym słusznie IPAW w swej ocenie wzięła pod uwagę zapisy zawarte we wniosku o dofinansowanie wraz z załącznikami, wyjaśnienia przedstawione przez Wnioskodawcę na etapie poprawy wniosku, a także złożone do IPAW przez mieszkańców wspólnoty dokumenty. Odnosząc się do sformułowanego w proteście stwierdzenia, zgodnie z którym budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków, a zatem nie ma obowiązku uzyskania pozwolenia lub zgody konserwatora, ZWD podkreślił, że budynek podlega prawnej ochronie konserwatorskiej (co zostało bezpośrednio zaznaczone w pismach DWKZ) oraz, że zakres prac ujęty w projekcie jest niezgodny z uwarunkowaniami konserwatorskimi wymienionymi w pismach DWKZ. Powołując się na art. 27 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ZWD wskazał, że przepis ten dotyczy także zabytku wpisanego do GEZ. Wydanie zaleceń konserwatorskich na podstawie tego przepisu wywołuje skutki prawne w postaci samozwiązania się administracji konserwatorskiej na przyszłość. ZWD dodał, że DWKZ w piśmie z dnia 20 maja 2025 r. w odpowiedzi na pismo jednego z mieszkańców budynku położonego przy ul. [...] w W.1 w zakresie planowanych do przeprowadzenia prac polegających m.in. na dociepleniu elewacji jednoznacznie podkreślił, iż "tut. Urząd nie zmienił stanowiska w sprawie docieplania elewacji przedmiotowej nieruchomości, zawartego w piśmie (...) z dnia 9 czerwca 2016 r." Jak wskazał ZWD, wpis do GEZ dotyczy obiektów o wartości historycznej i tym samym w myśl zapisów zawartych w art. 27 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami budynek wpisany do GEZ powinien uzyskać pozytywną opinię/zalecenia w zakresie planowanej termomodernizacji w ramach projektu. Niezastosowanie się do zaleceń konserwatorskich może skutkować dotkliwymi sankcjami administracyjnymi, a w skrajnych przypadkach karnymi. Właściciel zabytku ma prawny obowiązek właściwego zabezpieczenia i utrzymania zabytku, a zalecenia konserwatora są formą egzekwowania tych obowiązków. Zdaniem ZWD, pełnomocnik Wnioskodawcy nie zwraca uwagi, na zapisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w tym również na jej art. 4 i 5. Dalej ZWD podkreślił, że IPAW w piśmie wyzywającym do poprawy wniosku oczekiwała "szczegółowego opisu/wyjaśnienia jakie aspekty/elementy wskazują, iż Konserwator Zabytków wyrazi zgodę na przedstawiony zakres rzeczowy, wbrew stanowisku przedstawionemu w pismach DWKZ. Takiej informacji jednak zabrakło we wniosku o dofinansowanie. Wymogów tych nie spełniało stwierdzenie, zgodnie z którym "Konserwator Zabytków wyrazi zgodę na przedstawiony zakres rzeczowy. Budynek nie posiada elementów dekoracyjnych ani detali architektonicznych wymagających zachowania. W sąsiedztwie znajdują się identyczne budynki, które zostały docieplone i wyposażone w nowe dachy, co dowodzi dopuszczalności takich działań w tym obszarze. Planowana termomodernizacja zakłada zastosowanie materiałów i kolorystyki harmonizującej z otoczeniem". Zarząd podkreślił, że obiekty ujęte w GEZ podlegają ochronie, a wszelkie prace remontowe powinny być uzgadniane z konserwatorem zabytków. ZWD podzielił stanowisko DWKZ, zgodnie z którym budynek nie musi być objęty ochroną prawną poprzez wpis do rejestru zabytków by spełniać kryteria zabytku (...). Pełnomocnik Wnioskodawcy w skorygowanej dokumentacji aplikacyjnej nie przedstawił konkretnych działań, które pozwoliłyby IPAW na pozytywną ocenę wniosku o dofinansowanie projektu. ZWD dodał, że z zapisów zawartych w Audycie energetycznym nie wynika, że audytor został poinformowany, iż przedmiotowy budynek znajduje się w Gminnej Ewidencji Zabytków. Natomiast informacja o wpisie budynku do GEZ jest istotna i powinna być przekazana audytorowi energetycznemu. Ujęcie obiektu w GEZ oznacza, że budynek podlega ochronie konserwatorskiej (nawet jeśli nie jest wpisany do rejestru zabytków), co ma kluczowy wpływ na zakres możliwych do przeprowadzenia prac termomodernizacyjnych. Zarząd podkreślił, że pełnomocnik Wnioskodawcy, niezależnie od tego czy taki wymóg wynika wprost z ustawy o ochronie zabytków, pozyskał opinię organu ochrony zabytków. Nie może ona zatem zostać pominięta czy wręcz zignorowana tylko dlatego, iż organ ma inne stanowisko w sprawie zaplanowanego przez podmiot zakresu termomodernizacji tj. docieplenia elewacji. Pełnomocnik Wnioskodawcy pomimo świadomości, iż IPAW posiadała opinię DKWZ i zakres prac zawarty we wniosku o dofinansowanie oraz audycie energetycznym i kosztorysie jest sprzeczny z zakresem zawartym w opinii DWKZ, konsekwentnie jej nie uznaje. Odnosząc się do powołanych przez Wspólnotę wyroków sądów administracyjnych, ZWD, po dokonaniu ich analizy, stwierdził, że nie dotyczą one problemu, jaki zaistniał w niniejszej sprawie. W zakresie dalszej argumentacji Wnioskodawcy zawartej w proteście, ZWD wskazał, że kluczowe elementy wniosku o dofinansowanie, czyli wskaźniki, plan realizacji oraz budżet zostały zredagowane na podstawie audytu energetycznego, który jednak zawiera zakres inwestycji niezgodny ze stanowiskiem organu ochrony zabytków. Zrealizowanie projektu w przedstawionym w audycie energetycznym oraz wniosku o dofinansowanie projektu zakresie nie jest zatem możliwe, a realizacja projektu w innym zakresie nie pozwoli uzyskać wartości zakładanych wskaźników. Analogiczny wniosek dotyczy również budżetu projektu – realizacja innego zakresu będzie miała bezpośredni wpływ na wartość projektu. ZWD nie zgodził się ze stwierdzeniem Wnioskodawcy, że tylko Regulamin wyboru projektów traktował budynek jako "zabytkowy". Pełnomocnik Wnioskodawcy nie zwrócił bowiem uwagi na fakt, iż DWKZ w omawianej sprawie odwołał się do ww. ustawy o ochronie zabytków. Zarząd wskazał, że nie może uznać, że pełnomocnik Wnioskodawcy składając wniosek o dofinansowanie projektu "nie zataił żadnych informacji dotyczących" budynku, ponieważ jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji był w posiadaniu pism DWKZ, o których dodatkowo został poinformowany przez IPAW. Zarząd nie podzielił zarzutu Wnioskodawcy, zgodnie z którym decyzja IPAW wykracza poza dopuszczalne granice uznania administracyjnego i stoi w sprzeczności z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ w ramach naboru konkurencyjnego przepisy KPA stosuje się w bardzo ograniczonym zakresie. Postępowanie to ma charakter szczególny, a jego reguły są zasadniczo wyznaczone przez Instytucję Organizującą Nabór Konkurencyjny, która jest też autorem przepisów normujących zasady tego postępowania. Biorąc pod uwagę dokonaną ocenę formalną, zapisy zawarte w dokumentacji aplikacyjnej projektu, korespondencję prowadzoną z pełnomocnikiem Wnioskodawcy, w tym złożone przez niego wyjaśnienia oraz pismo IPAW informujące o negatywnej ocenie projektu, jak również pisma Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - Delegatura w Wałbrzychu, ZWD nie znalazł podstawy do uznania zarzutów i argumentacji Wspólnoty za zasadne i uznania, że projekt spełnia wszystkie kryteria oceny formalnej. Zarząd zaznaczył, że nie kwestionował braku prawnej konieczności uzyskania decyzji konserwatora zabytków, pozwolenia na budowę, zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych, a jedynie realizację projektu niezgodnie z już wydaną opinią właściwego organu ochrony zabytków. W skardze do Sądu, wspólnota wniosła o: 1) stwierdzenie, że ocena projektu oraz rozpatrzenie protestu zostały przeprowadzone z naruszeniem prawa, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny – w szczególności poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów dotyczących ochrony zabytków i prawa budowlanego oraz poprzez niezgodne z kryteriami i regulaminem naboru zastosowanie przesłanki "sprzeczności z uwarunkowaniami konserwatorskimi" jako determinującej niespełnienie kryteriów formalnych; 2) przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia (ponownej oceny/ponownego rozpatrzenia protestu) przez właściwą instytucję, 3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych; 4) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z: a) uchwały nr 3938/VII/26 z 31 marca 2026 r. wraz z uzasadnieniem – na okoliczność treści rozstrzygnięcia i motywów; b) protestu z dnia 10 lutego 2026 – na okoliczność zarzutów i argumentacji; c) informacji o negatywnej ocenie formalnej z 22 stycznia 2026 r. – na okoliczność zakresu zarzutów i pouczeń; d) pisma DWKZ [...] i [...] – na okoliczność ich charakteru i treści oraz tego, że nie stanowią pozwolenia/zakazu w trybie decyzji administracyjnej; e) dokumentu potwierdzającego status budynku (brak wpisu do rejestru, ujęcie w GEZ) – na okoliczność reżimu prawnego ochrony, f) audytu energetycznego i dokumentacji wniosku – na okoliczność spójności projektu oraz możliwości realizacji w oparciu o alternatywne rozwiązania zgodne z prawem i kryteriami. Strona skarżąca zarzuciła: I. Naruszenie przepisów postępowania w zakresie wyboru projektów oraz standardu rzetelności i przejrzystości oceny przez to, że: 1) organ oraz instytucja oceniająca oparły negatywną ocenę i nieuwzględnienie protestu na przesłance nieprzewidzianej wprost w kryteriach formalnych, tj. na wymaganiu przedstawienia "opinii konserwatora uzgadniającej pełny zakres" audytu i wniosku, podczas gdy kryterium "Poprawność wypełnienia" wymaga oceny względem instrukcji i regulaminu, a uzasadnienie nie może być oparte na przypuszczeniach lub wątpliwościach; 2) organ przyjął automatyzm: "pismo DWKZ = prawny zakaz realizacji docieplenia", bez wykazania, jakie przepisy prawa nadają tym pismom walor władczy w realiach tej sprawy. II. Naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 1) art. 36 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – przez utożsamienie sytuacji obiektu ujętego w GEZ z reżimem "wpisu do rejestru zabytków" w zakresie konieczności wcześniejszego posiadania władczego "pozwolenia/zgody" konserwatora na roboty; 2) art. 39 ust. 3 prawa budowlanego – przez przypisanie tej normie skutku "zakazu" inwestycji już na etapie oceny konkursowej, mimo że norma ta dotyczy procedury pozwolenia na budowę; 3) art. 29 Prawa budowlanego – w zakresie kwalifikacji robót dociepleniowych i wymogów proceduralnych zależnych od wysokości budynku. III. Naruszenie art. 69 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 56 ust. 4 i 7 tej ustawy poprzez nieuwzględnienie protestu bez prawidłowego odniesienia się do wszystkich zarzutów wnioskodawcy oraz bez wykazania, w jaki sposób przyjęta wykładnia przepisów przekłada się na niespełnienie konkretnych kryteriów (wymóg "uzasadnienia" rozstrzygnięcia). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie pełnomocnik Wspólnoty wniósł o przeprowadzenie dowodu z: a) pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 22 czerwca 2026 r. na okoliczność, iż nie jest prawdą, że konserwator nie dopuszcza do ocieplenia budynku, b) decyzji z dnia 17 marca 2026 r. o przyznaniu dofinansowania, wydanej dla bliźniaczego budynku, w stosunku do budynku będącego przedmiotem projektu strony skarżącej, c) dokumentacji zdjęciowej budynku. Wyjaśnił dodatkowo, że chodzi o budynki połączone łącznikiem w postaci niskiego budynku gospodarczego z bramą dojazdową. Zaznaczył, że pismo konserwatora z 2016 r., na które powołuje się organ zostało wydane indywidualnej osobie z jej własnej inicjatywy, bez związku z obecnie realizowanym projektem. Pełnomocnik okazał Sądowi pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 9 czerwca 2016r., na które powołuje się organ i oświadczył, że zostało ono złożone jako złącznik do pozwu J. P. dotyczącego uchylenia uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej dotyczącej remontu elewacji budynku. Sprawa oczekuje na rozpatrzenie w Sądzie Apelacyjnym. Podkreślił, że pisma Konserwatora Zabytków, na które powołuje się organ były wydane bez jakiegokolwiek związku z realizowanym obecnie projektem. Zaznaczył, że nie wiadomo w odpowiedzi na jakie pytania zostały sporządzone pisma Konserwatora. Sąd postanowił dopuścić wnioski dowodowe z wyjątkiem pisma Konserwatora z maja 2025 r., uznając, że przeprowadzenie z niego dowodu nie jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W niniejszej sprawie taką ustawą szczególną są przepisy ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz. U. z 2022 r. poz. 1079, dalej ustawa wdrożeniowa). Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w wypadkach wskazanych w ustawie, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. W wyniku rozpatrzenia skargi, sąd może stosownie do art. 73 ust. 8 ustawy wdrożeniowej: 1) uwzględnić skargę stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę właściwej instytucji w celu ponownego rozpatrzenia podjętego przez nią rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, o którym mowa w art. 69 ust. 1 pkt 2, albo w przedmiocie negatywnej ponownej oceny, o której mowa w art. 69 ust. 4 pkt 2 lub; b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia właściwej instytucji, która pozostawiła protest bez rozpatrzenia; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe. Z powyższego wynika, że kontroli sądów administracyjnych poddana jest ocena projektów zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych, dokonywana przez właściwą instytucję zarządzającą programami operacyjnymi w realizacji takich programów, po wyczerpaniu środków odwoławczych. Przepisem zakreślającym granice sprawy i kontroli sądowej, w razie złożenia skargi od nieuwzględnienia protestu (negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia) jest art. 73 ust. 5 w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Stosownie do art. 43 ustawy wdrożeniowej, wybrany do dofinansowania może zostać wyłącznie projekt spełniający kryteria wyboru projektów. Według podstawowej zasady określonej przepisem art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja przeprowadza postępowanie w zakresie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. Właściwa instytucja zapewnia równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinasowania oraz równe traktowanie wnioskodawców (art. 45 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w celu wyboru projektów do dofinansowania właściwa instytucja przeprowadza nabór wniosków o dofinansowanie projektu, zwany dalej "naborem". Warunkiem przeprowadzenia naboru przez właściwą instytucję jest: 1) przyjęcie regulaminu wyboru projektów oraz 2) udostępnienie regulaminu wyboru projektów potencjalnym wnioskodawcom (ust. 2). Udostępnienie regulaminu wyboru projektów w przypadku konkurencyjnego sposobu wyboru projektów następuje w formie ogłoszenia o naborze upublicznianego na stronie internetowej właściwej instytucji oraz na portalu (ust. 3). Ogłoszenie o naborze zawiera nazwę właściwej instytucji, wskazanie przedmiotu naboru, informację o potencjalnych wnioskodawcach, termin składania wniosków o dofinansowanie projektu, regulamin wyboru projektów oraz dane do kontaktu (ust. 4). Podkreślenia wymaga, że w sprawach, przedmiotem których jest ocena projektu, dokonywana w oparciu o przepisy ustawy wdrożeniowej, poza powszechnie obowiązującymi przepisami prawa unijnego i krajowego, wzorzec kontroli stanowią również, a nawet przede wszystkim, postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego w rozumieniu art. 6 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy wdrożeniowej system realizacji programu operacyjnego zawiera warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programów operacyjnych, obejmujące w szczególności zarządzanie, monitorowanie, sprawozdawczość, kontrolę i ewaluację oraz sposób koordynacji działań podejmowanych przez instytucje. Podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji (art. 6 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). Z uwagi na fakt, że w świetle ostatniego z powołanych przepisów katalog dokumentów mogących wejść w skład systemu realizacji jest otwarty, na system ten składają się różnego rodzaju dokumenty, w tym regulamin konkursu, określający, w myśl art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy wdrożeniowej, kryteria wyboru projektów. Regulamin konkursu jest dokumentem systemu realizacji programu operacyjnego (art. 6 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). Kontrola sądowoadministracyjna w niniejszej sprawie sprowadza się więc do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza reguł określonych w ustawie oraz dokumentach regulujących nabór. Oznacza to, że sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej wniosku (projektu). Kontrola powinna zmierzać w szczególności do oceny tego, czy argumentacja oceniającego w zaskarżonym rozstrzygnięciu protestu nie jest dowolna, to znaczy mieści się w granicach logicznego rozumowania, jest spójna, wyczerpująca (kompletna), odpowiada generalnym standardom prawa, zasadom doświadczenia życiowego, pozostaje w związku z dokumentacją konkursową i ustalonymi kryteriami. Nadto sąd administracyjny rozpoznając skargę na wydane rozstrzygnięcie, posiada jedynie kompetencję do badania, pod kątem legalności, tylko tego rozstrzygnięcia. Nie może odnosić się do generalnych założeń całego postępowania konkursowego, zasad jego przeprowadzania, a także sposobu sformułowania kryteriów oceny projektów przedłożonych przez strony. Ponadto sąd administracyjny nie ma kompetencji, aby ocenić i podważyć wiedzę eksperta dokonującego ewaluacji w sprawie. Tylko naruszenie prawa procesowego lub materialnego, które mogły mieć wpływ na wynik oceny, może skutkować uchyleniem określonego aktu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 8 sierpnia 2024 r., sygn. I SA/Ke 261/24 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego). Sąd dokonuje kontroli oceny projektu, ale nie jest władny dokonywać oceny słuszności, efektywności, racjonalności kryteriów konkursowych, ani tym bardziej zastępować oceniających. Zasadniczo w sprawie negatywna ocena wniosku była konsekwencją stanowiska organów, zgodnie z którym stwierdzone niezgodności i niespójności w zakresie zakwestionowanych kryteriów wynikały z tego, że wnioskodawca nie akceptując opinii Konserwatora Zabytków, przedstawił zakres projektu w formie, która narusza przepisy prawa obowiązujące w Polsce. W ocenie IPAW i ZWD zakres prac przedstawiony we wniosku o dofinansowanie był sprzeczny z uwarunkowaniami konserwatorskimi wymienionymi w pismach z dnia 9 czerwca 2016 r. i z dnia 20 maja 2025 r. Zgodnie bowiem z przedstawionym audytem energetycznym oraz wnioskiem o dofinansowanie ściany zewnętrzne planowane są do ocieplenia styropianem, na co nie wyraził zgody Konserwator Zabytków. Ponadto, jak wskazały organy, opinia Konserwatora Zabytków nie ujmuje niektórych elementów przewidzianych do realizacji, np. wymiany stolarki okiennej i drzwiowej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że bezspornie budynek, którego dotyczył wniosek o dofinansowanie jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków i jest położony na terenie historycznego układu urbanistycznego dzielnicy P. ujętego w wykazie zabytków. Podkreślić jednak należy, że gminna ewidencja zabytków nie jest "rejestrem zabytków", o którym mowa w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1292, dalej: u.o.z.o.z.), a więc także w art. 29 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2026 r., poz. 524 ze zm., dalej: p.b.). Gminna ewidencja zabytków służy do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2652/12). Co do zasady włączenie karty adresowej zabytku do ewidencji zabytków nie jest formą ochrony zabytków - taką formę stanowi wpis do rejestru zabytków (art. 7 u.o.z.o.z.). Ewidencje zabytków w formie kart ewidencyjnych, czy adresowych, traktować należy zatem jako swoisty środek wstępnej ochrony danego obiektu uznanego za zabytkowy i wiążący się z pewnymi ograniczeniami względem nieruchomości ujętej w takiej ewidencji. Z chwilą włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków, powstają bowiem pewne obowiązki obciążające jego właściciela i posiadacza wynikające z art. 5 i 28 ust. 1 u.o.z.o.z., tj. opieka nad zabytkiem i obowiązki informacyjne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2091/22). Zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. c) p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na dociepleniu budynków o wysokości nieprzekraczającej 12 m. W myśl art. 29 ust. 7 p.b. roboty budowlane, o których mowa w ust. 1-4, wykonywane: 1) przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków - wymagają decyzji o pozwoleniu na budowę, 2) na obszarze wpisanym do rejestru zabytków - wymagają dokonania zgłoszenia - przy czym do wniosku o decyzję o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami albo zaświadczenie wojewódzkiego konserwatora zabytków o dokonaniu zgłoszenia na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wobec którego wojewódzki konserwator zabytków nie wniósł sprzeciwu. Stosownie do art. 39 ust. 3 p.b. w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że docieplenie budynku, którego wysokość nie przekracza 12 m nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia także wtedy, gdy budynek ten jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków. Skoro nie ma potrzeby uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, to do takiego budynku nie będzie miał zastosowania art. 39 ust. 3 p.b., czyli nie będzie konieczne uzyskanie uzgodnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków. W sprawie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, jak też rozstrzygnięciu IPAW nie wyjaśniono w jakim trybie zostały wydane pisma konserwatora zabytków, na które powołują się organy, jaki mają charakter te pisma, w jaki sposób organ wszedł w ich posiadanie i z czego wynika ich moc obowiązująca w stosunku do budynku objętego wnioskiem. Pisma te nie zostały dołączone do rozstrzygnięcia IPAW, czy też uchwały Zarządu. IPAW podkreślała natomiast, że niezależnie od tego czy wymóg uzyskania opinii konserwatora zabytków wynika wprost z ustawy o ochronie zabytków, wnioskodawca pozyskał opinię organu ochrony zabytków i nie może ona zostać pominięta. Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik Wspólnoty wyjaśnił, że pismo konserwatora z 2016 r., na które powołuje się organ zostało wydane indywidualnej osobie z jej własnej inicjatywy, bez związku z obecnie realizowanym projektem. Pełnomocnik okazał Sądowi pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 9 czerwca 2016r., na które powołuje się organ i oświadczył, że zostało ono złożone jako złącznik do pozwu J. P. dotyczącego uchylenia uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej dotyczącej remontu elewacji budynku. Podkreślił, że pisma Konserwatora Zabytków, na które powołuje się organ były wydane bez jakiegokolwiek związku z realizowanym obecnie projektem. Zaznaczył ponadto, że nie wiadomo w odpowiedzi na jakie pytania zostały sporządzone pisma Konserwatora. Powyższe prowadzi do wniosku, że w sprawie ocena wniosku o dofinasowanie została przeprowadzona w sposób nieprawidłowy i dowolny. Nie podano bowiem na jakiej podstawie żądano przedłożenia opinii konserwatora, czy też szczegółowego wyjaśnienia jakie aspekty/elementy wskazują, iż konserwator zabytków wyrazi zgodę na przedstawiony zakres rzeczowy. Organy nie wskazały z czego wywiodły, że projekt jest objęty obowiązkiem prawnym w zakresie uzyskania opinii/zgody konserwatora zabytków na wykonanie prac objętych audytem energetycznym. Co do zasady wobec budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków obowiązek taki nie wynika z przepisów prawa, a charakter pism konserwatora zabytków powoływanych przez IPAW i Zarząd nie został wyjaśniony. Organy nie wskazały dlaczego pisma te miały charakter wiążący. Ponadto z przedstawionej Sądowi dokumentacji nie wynika, by pisma konserwatora zabytków z 9 czerwca 2016 r. i 20 maja 2025 r. zostały wydane na wniosek Wspólnoty w trybie art. 27 u.o.z.o.z. Obowiązek przedłożenia żądanej dokumentacji, czy złożenia wyjaśnień nie wynikał także z regulacji dotyczących konkursu. Organy takich regulacji też nie wskazały. Wobec stwierdzenia, że argumentacja zawarta w zaskarżonej uchwale nie jest wyczerpująca i nie wyjaśnia wszystkich wątpliwości, Sąd w oparciu o art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt III wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a.