III SA/Wr 1347/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Sędzia NSA Magdalena Jankowska - Szostak, Anna Moskała, Protokolant Katarzyna Kiermacka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi T. G. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia oddala skargę w całości.

Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. T. G. (dalej jako strona lub skarżący) wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. (dalej jako Kierownik BP ARiMR w O. lub organ I instancji) z dnia [...] listopada 2014r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Nadto w niniejszym piśmie skarżący złożył "wniosek o wyłączenie Pana B. S. z tego postępowania oraz wniosek o wyłączenie Pana B. S. ze wszystkich postępowań w sprawach T. G.". Skarżący wniósł także o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem B. S. w celu ustalenia, czy powinien on wyłączyć się z postępowań w sprawach T. G., ponieważ pozostaje on ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki a ponadto zeznawał on jako świadek w postępowaniu karnym, w którym było rozstrzygane zagadnienie wstępne w sprawie płatności dla córki T. G. Pismem z dnia [...] lipca 2016 r. Kierownik BP ARiMR w O. poinformował skarżącego, że wyeliminowanie pracownika od udziału w postępowaniu następuje albo z przyczyn powodujących jego wyłączenie z mocy prawa (art. 24 § 1 i § 2 k.p.a.) albo z innych powodów stwarzających wątpliwości co do jego bezstronności (art. 24 § 3 k.p.a.). Wyłączenie to może mieć miejsce tylko i wyłącznie w trakcie toczącego się postępowania. Wskazano przy tym, że ponieważ obecnie przed Kierownikiem BP ARiMR w O. nie toczy się żadne postępowanie, w którym stroną jest T. G., to niemożliwe jest wyłączenie pracownika organu. Pismem z dnia [...] lipca 2016 r. T. G. złożył do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (dalej jako Dyrektor OR ARiMR we W., organ II instancji lub organ odwoławczy) "zażalenie na wadliwe postanowienie kierownika BP ARiMR w O. z dnia [...] lipca 2016 r., [...], o odmowie wyłączenia Pana S.". Równocześnie jednakże wskazał, że gdyby organ II instancji uznał pismo z dnia [...] lipca 2016 r. jedynie za informację, to skarżący składa również skargę na bezczynność Kierownika BP ARiMR w O. w przedmiocie rozpoznania wniosku o wyłącznie B. S. Nadto w niniejszym piśmie skarżący powtórzył także, iż nadal żąda wyłączenia B. S. ze wszystkich postępowań prowadzonych w jego sprawach, jak również domaga się udzielenia informacji jaki organ, w jakim trybie i czy w zaskarżalnej formie ma kompetencje do wyłączenia B. S. z tych postępowań. Dyrektor OR ARiMR we W. postanowieniem z dnia [...] września 2016 r., Nr [...], podjętym na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t. jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1438 ze zm., dalej jako ustawa o ARiMR), stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż na etapie wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia, organ ten dokonuje procesowej oceny dopuszczalności zażalenia. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym i podmiotowym. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki, gdy przepisy prawne nie przewidują możliwości zaskarżenia postanowienia. Zdaniem organu II instancji, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z brakiem przedmiotu zaskarżenia, tj. brakiem zaskarżalnego postanowienia. Skoro bowiem przepis art. 141 § 1 k.p.a. stanowi, że zażalenie służy stronie na wydane w toku postępowania postanowienia, gdy kodeks tak stanowi, to oczywistym jest, iż we wszystkich pozostałych przypadkach nie przewidzianych przez przepisy k.p.a. zażalenie nie przysługuje. Tymczasem w niniejszej sprawie przedmiotem zażalenia jest pismo Kierownika BP ARiMR w O., informujące skarżącego o zasadach wyłączenia pracownika z postępowania administracyjnego, oraz o braku możliwości wyłączenia B. S. z postępowania administracyjnego z uwagi na fakt, iż przed Kierownikiem Biura Powiatowego w O. nie toczy się żadne postępowanie w sprawie, w której stroną jest skarżący. Dalej organ odwoławczy podniósł, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym sporna jest kwestia, czy rozstrzygnięcie o wyłączeniu (bądź odmowie wyłączenia pracownika) winno przybrać formę postanowienia, jednak poza sporem pozostaje, że wydane w takiej sprawie postanowienie jest niezaskarżalne. W tym kontekście przywołano wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który uzasadniając zgodność art. 24 k.p.a. z Konstytucją RP, stwierdził m.in., że: "Instytucja wyłączenia pracownika na gruncie k.p.a. jest instytucją proceduralną, w ramach której stronie służy uprawnienie gwarantujące obiektywne rozstrzygnięcie sprawy. Ustawodawca poddał tę instytucję kontroli sądowej, wzmacniając zasadę obiektywizmu postępowania w postępowaniu administracyjnym. Ta kontrola odbywa się jednak dopiero przy rozstrzyganiu odwołania od orzeczenia, kończącego postępowanie w danej instancji, a nie w postępowaniu wpadkowym na podstawie zażalenia na postanowienie o odmowie wyłączenia pracownika organu administracji publicznej. Ze względu na szybkość i sprawność działania administracji istnieją argumenty przemawiające za aktualnie obowiązującym rozwiązaniem. Zaskarżone przepisy są zgodne z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Umożliwiają bowiem stronie podniesienie zarzutu o nieuwzględnieniu wyłączenia pracownika w postępowaniu odwoławczym, co następnie może zostać poddane kontroli sądu administracyjnego" (wyrok TK z dnia 7 marca 2005 r., sygn. akt P 8/03, OTK-A 2005, nr 3, poz. 20). Mając na względzie powyższe organ odwoławczy wskazał, iż będące przedmiotem wniesionego zażalenia pismo Kierownika BP w O. z dnia [...] lipca 2016r. nie podlega zaskarżeniu w trybie zażalenia, bowiem nie spełnia kryterium określonego w powołanym wyżej przepisie art. 141 § 1 k.p.a. W nawiązaniu do żądania strony, aby organ pouczył ją o trybie wyłączania pracownika ze sprawy, Dyrektor OR ARiMR we W. podkreślił, że o wyłączeniu pracownika decyduje jego bezpośredni przełożony. Jeżeli organ wyda postanowienie w tym względzie, to jest ono niezaskarżalne, natomiast odmowa wyłączenia pracownika może być podnoszona w odwołaniu od decyzji wydanej przez organ po zakończeniu postępowania. Podkreślił też, że wyłączenie pracownika z postępowania administracyjnego może mieć miejsce tylko w przypadku kiedy przed organem zawisła konkretna sprawa i postępowanie takie jest w toku. Nie jest zatem możliwe wyłączenie pracownika, kiedy postępowanie nie zostało jeszcze wszczęte. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący złożył do tut. Sądu skargę wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie pisma Kierownika BP ARiMR w O. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż autorem pisma podpisanym przez Kierownika BP jest w istocie B. S., o którego wyłączenie wnosił, a rzeczą oczywistą jest to, że pracownik organu powinien być wyłączony również z udziału w postępowaniu wznowieniowym wstępnym. Okoliczności tej nie zauważył jednak organ II instancji. Dalej skarżący podniósł, iż organ II instancji zapomniał, iż w postępowaniu administracyjnym nie istnieją niezaskarżalne postanowienia I instancji. W jego ocenie ze stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wynika, iż odmowa wyłączenia pracownika, w jakiejkolwiek formie by zapadła, powinna być zweryfikowana na żądanie strony przez organ odwoławczy. Gdyby jednak nawet uznać, iż strona wniosła środek zaskarżenia od odmowy wyłączenia pracownika w niewłaściwej formie, to okoliczność ta nie może działać na szkodę strony z powodu braku należytego pouczenia. Zdaniem skarżącego organy administracji publicznej w niniejszej sprawie utajniły przed stroną fakt udziału w postępowaniu wstępnym wznowieniowym, a więc i w przygotowaniu postanowienia organu I instancji, B. S., aby sprawić wrażenie, iż odmowa zbadania zasadności wyłączenia tej osoby ze spraw T. G. nie jest rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wskazał, iż już wcześniej, kilkukrotnie podnosił zarzut wydania decyzji z udziałem pracownika zobowiązanego do wyłączenia się z tej sprawy, ale jak dotąd zarzut ten nie został zbadany. Wynika z tego, iż organy nie zbadały zasadności wyłączenia niniejszego pracownika z: - przeprowadzonego w trybie zwyczajnym postępowania w sprawie wyznaczenia T. G. kwoty zwrotu płatności, co organ powinien uczynić z urzędu; - przeprowadzonego w trybie nadzwyczajnym pierwszego postępowania w sprawie wznowienia postępowania w sprawie wyznaczenia T. G. kwoty zwrotu płatności, po ujawnieniu stronie udziału Pana S. w tym postępowaniu, twierdząc, iż o udziale Pana S. skarżący wiedział wcześniej, bo się tego domyślając wcześniej żądał ustalenia tej okoliczności przez organ; - przeprowadzonego w trybie nadzwyczajnym ostatniego postępowania wstępnego w sprawie wznowienia postępowania w sprawie wyznaczenia T. G. kwoty zwrotu płatności, twierdząc, iż "żadne" postępowanie się nie toczy. Konkludując skarżący skonstatował, iż gdyby nawet uznać, iż pismo Kierownika BP z dnia [...] lipca 2016 r. nie stanowiło zaskarżalnego postanowienia, to jednak pisemnie wyrażone przez stronę niezadowolenie z takiego załatwienia jego wniosku powinno być merytorycznie zbadane w postępowaniu odwoławczym. Brak pouczenia o środkach odwoławczych w powyższym piśmie nie może szkodzić stronie, a więc organ II instancji nie miał prawa uchylić się od zbadania zasadności wyłączenia B. S. z przyczyn formalnych, powołując się na rzekomą całkowitą niedopuszczalność zażalenia (również wraz z odwołaniem lub zażaleniem) i na rzekomy brak możliwości stwierdzenia nieważności takiego rozstrzygnięcia, choćby zostało podjęte z rażącym naruszeniem prawa. Powyższe wskazuje, iż organa obu instancji nie wypełniły obowiązku z art. 80 kpa i art. 24 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2017 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko, iż organ I instancji powinien zbadać zasadność jego wniosku o wyłączenie B. S. z postępowania, a swą ocenę ujawnić stronie przed wydaniem rozstrzygnięcia. Zatem pismo Kierownika BP z dnia [...] lipca 2016 r. należy potraktować jako informację o wadliwym załatwieniu wniosku strony o wyłączenie urzędnika organu w toku wstępnego postępowania wznowieniowego. Nadto wskazał, iż brak jakiegokolwiek pouczenia w tym piśmie o przysługujących stronie środkach zaskarżenia nie może szkodzić stronie, dlatego skargę strony Sąd powinien zbadać jako skargę na wadliwe postanowienie o odmowie wyłączenia pracownika albo Sąd powinien zbadać to pismo jako deklarację organu o pozostaniu w bezczynności organ w tym zakresie, uznając skargę strony za skargę na bezczynność organu w przedmiocie wniosku strony o wyłączenie pracownika, lub też Sąd powinien zbadać skargę na pismo Kierownika BP z dnia [...] lipca 2016 r. jako element skargi na wadliwie wydane postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, bo jedną z wad tego postanowienia jest - brak rozpatrzenia wniosku o wyłączenie pracownika. Nadto w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. skarżący podtrzymał swoje twierdzenia co do zasadności wyłączenia ze sprawy B. S. W kolejnym piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2017 r. skarżący podtrzymując swoje stanowisko w sprawie wniósł m.in. również o przeprowadzenie dowodu z postanowienia Kierownika BP ARiMR we W. z dnia [...] grudnia 2016 r. o odmowie wyłączenia z postępowania J. S. i G. P. oraz pisma informacyjnego z dnia [...] grudnia 2016 r. W trakcie posiedzenia niejawnego w dniu [...] stycznia 2017 r. Sąd postanowił dopuścić wnioski dowodowe skarżącego zawarte w skardze z dnia [...] września 2016 r., jednocześnie oddalając wnioski dowodowe skarżącego zawarte w pismach procesowych z dnia [...] i [...] stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontroli tut. Sądu podlegało postanowienie Dyrektora OR ARiMR we W. z dnia [...] września 2016 r., Nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia od pisma Kierownika BP ARiMR w O. z dnia [...] lipca 2016 r., [...], którym poinformowano o przesłankach wyłączenia pracownika oraz o tym, iż niniejsza instytucja znajduje swoje zastosowanie tylko w toku wszczętego postępowania. Wspomnieć w tym miejscu należy, iż podstawą prawną podjętego rozstrzygnięcia jest przepis art. 134 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Stosownie do brzmienia art. 144 k.p.a. powyższy przepis znajduje swoje uzasadnienie również do zażaleń. Z przywołanych regulacji wynika, iż w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie czy zażalenie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w przewidzianym prawem terminie. W sytuacji braku spełnienia powyższych wymogów, w art. 134 k.p.a. wskazano dwie możliwe formy zakończenia postępowania przez organ odwoławczy, a mianowicie - podjęcie postanowienia w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia lub postanowienia w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać przy tym tak z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. Do tych ostatnich zalicza się brak przedmiotu zaskarżenia oraz sytuację wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji. Zażalenie jest zatem niedopuszczalne m.in. w sytuacji gdy kwestionowane pismo nie posiada przewidzianych przepisami k.p.a. cech władczego rozstrzygnięcia, od którego przysługiwałby środek zaskarżenia. Ustalenie zatem przez organ, iż wniesiono zażalenie na postanowienie, w stosunku do którego przepisy nie przewidują takiej możliwości, nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia, w formie postanowienia, jego niedopuszczalności, nie zezwalając na przystąpienie do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 29/11). Taka okoliczność wystąpiła w niniejszej sprawie, w której Kolegium stwierdziło niedopuszczalność zażalenia wniesionego od pisma Kierownika BP ARiMR w O. z dnia [...] lipca 2016 r., [...], którym poinformowano o przesłankach wyłączenia pracownika oraz o tym, iż niniejsza instytucja znajduje swoje zastosowanie tylko w toku wszczętego postępowania. W ocenie Sądu, w żadnej mierze kwestionowanemu przez skarżącego pismu z dnia [...] lipca 2016 r. nie można przypisać cech władczego rozstrzygnięcia, od którego przysługiwałby środek zaskarżenia, gdyż stanowi ono jedynie informację organu co do uwarunkowań prawnych wniosku o wyłączenie pracownika. Nie zawiera ono więc rozstrzygnięcia pojmowanego jako rezultat stosowania normy prawnej w konkretnej kwestii i w oparciu o ustalony stan faktyczny. Brak natomiast rozstrzygnięcia pozbawia daną czynność organu charakteru postanowienia, nadając mu inny walor, np. zawiadomienia (zob. G. Łaszczyca, Komentarz do art. 124 KPA, Lex 2010). Z tego też względu za prawidłowe należy uznać stwierdzenie przez organ II instancji niedopuszczalności przedmiotowego zażalenia, w sytuacji gdy zaskarżone pismo nie posiada przewidzianych przepisami k.p.a. cech władczego rozstrzygnięcia. Oczywistą i podstawową bowiem przyczyną niedopuszczalności środka zaskarżenia jest nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2296/14). Odnosząc się do podnoszonych w skardze oraz przedłożonym piśmie procesowym argumentów należy wyjaśnić, iż Sąd w składzie rozstrzygającym podziela stanowisko, że "złożenie wniosku o wyłączenie konkretnej osoby, zatrudnionej w urzędzie obsługującej dany organ administracji, niezależnie od trafności argumentacji we wniosku podniesionej, powinno skutkować jego załatwieniem w formie postanowienia. Postanowienie takie, pomimo jego niezaskarżalności, jest wyrazem dokonania przez właściwy organ analizy zasadności wniosku a z uwagi na kompetencje kontrolne sądu administracyjnego, może być później poddane ocenie sądowej wraz z badaniem legalności zaskarżonego, ostatecznego orzeczenia w sprawie. Rozpoznanie merytorycznie wniosku, nawet oczywiście w ocenie organu niezasadnego, czyni zadość realizacji zasady zaufania obywateli do organów władzy publicznej" (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 654/14). Pogląd ten koresponduje z dominującym – tak w judykaturze jak i doktrynie – przekonaniem, iż o wyłączeniu pracownika orzeka jego bezpośredni przełożony w formie postanowienia, na które nie służy zażalenie (np.: wyrok NSA w Poznaniu z dnia 29 maja 1990 r., sygn. akt SA/Po 1555/89, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 44; OSP 1992, z. 4, poz. 90; M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do art. 24 k.p.a., lex/el. 2016; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2006r., sygn. akt I OSK 720/06). W realiach niniejszej sprawy takie postanowienie nie zostało wydane. Okoliczność ta pozostaje jednak bez wpływu na ocenę zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia, gdyż rzeczą organu II instancji było wypowiedzenie się co do kwestii dopuszczalności zażalenia. Jak bowiem wspomniano wyżej na wstępnym etapie kontroli wniesionego środka odwoławczego w pierwszej kolejności organ dokonuje oceny prawnej możliwości zweryfikowania zaskarżonego aktu, a dopiero następnie – jeśli nie stwierdzi przeszkód prawnych – przechodzi do oceny postępowania organu I instancji. Natomiast stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego zażalenia zobowiązuje organ do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 134 k.p.a. i w takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia nie jest możliwe, albowiem prowadziłoby do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności. Z powyższych względów nie można postawić organowi II instancji uzasadnionego zarzutu naruszenia prawa poprzez zaniechanie oceny prawidłowości podjętych przez organ I instancji działań wokół złożonego wniosku o wyłączenie pracownika organu. Mając zatem na względzie przedstawione powyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny, stosowanie do przepisu art. 151 u.p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.