III SA/Wa 2307/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Sędziowie sędzia WSA Dariusz Czarkowski (sprawozdawca), asesor WSA Tomasz Grzybowski, Protokolant sekretarz sądowy Anna Skorupska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę.

Decyzją z dnia [...] maja 2022 r. Prezydent W. (zwany dalej "Organ0em I instancji" lub "Prezydentem’) odmówił Wspólnocie Mieszkaniowej [...] (zwanej dalej: "Skarżącą" lub "Wspólnotą") stwierdzenia nadpłaty z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości przy [...] w wysokości 16.783,10 zł za okres od kwietnia 2020 roku do stycznia 2021 roku. Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z dnia [...] lipca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (zwane dalej: "Kolegium" lub "Organem odwoławczym") utrzymało w mocy decyzję Organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało z akt sprawy wynika, iż w dniu 7 grudnia 2020 r. do Organu I instancji Wspólnota złożyła deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi Wspólnoty Mieszkaniowej [...], w której pomniejszono począwszy od kwietnia 2020 r. wysokość należnej opłaty. We wskazanej deklaracji Wspólnota nie wykazała opłaty za część niezamieszkałą przedmiotowej nieruchomości, na której prowadzona jest działalność przez najemcę. Wysokość opłaty powiązanej z częścią zamieszkiwaną nieruchomości pozostała bez zmian. Następnie w dniu 15 marca 2021 r. Wspólnota złożyła wniosek dotyczący stwierdzenia nadpłaty w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od kwietnia 2020 roku do stycznia 2021 roku. W piśmie tym Wspólnota wskazała, że wnosiła opłaty w pomniejszonej wysokości, ale bez stosownego powiadomienia organu podatkowego (bez wcześniejszej deklaracji). Z związku z upomnieniem Wspólnota uregulowała zobowiązanie, jednak w jej ocenie dopłacona kwota stanowi nienależną zapłatę za odpady, które w rzeczywistości nie zostały wytworzone, a zatem nie wywiezione i podlega zwrotowi. Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 6m ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej jako "u.c.p.g."), w przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości, właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć nową deklarację w terminie do 10 dni miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła zmiana. Opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zmienionej wysokości uiszcza się za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana. Zgodnie zaś z art. 6m ust. 4 wskazanej ustawy właściciel nieruchomości nie może złożyć deklaracji zmniejszającej wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres wsteczny z wyjątkiem przypadku, o którym mowa w ust. 2. Organ odwoławczy podkreślił, że jedyne sytuacje, kiedy ustawodawca dopuszcza złożenie deklaracji z mocą wsteczną są przewidziane w art. 6m ust. 5, zgodnie z którym przepisu ust. 4 nie stosuje się, jeżeli właściciel nieruchomości złoży nową deklarację zmniejszającą wysokość: 1) zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w związku ze śmiercią mieszkańca w terminie do 6 miesięcy od dnia tego zdarzenia; 2) opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w związku z informacją lub korektą faktur, uzyskaną z przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. W ocenie Organu odwoławczego z akt sprawy nie wynika, aby wystąpiły wskazane powyżej przesłanki ustawowe umożliwiające Wspólnocie złożenie w grudniu 2020 r. deklaracji za okres od kwietnia 2020 r., a więc za okres wstecz. Zdaniem Kolegium bezspornym jest, iż na części przedmiotowej nieruchomości nie zamieszkiwali mieszkańcy, prowadzona była działalność przez najemcę, lecz nie została do grudnia 2020 r. złożona deklaracja wykazująca ten stan. Wspólnota uiszczała jednak opłatę z tytułu gospodarowania odpadami ze wskazanej nieruchomości w wysokości odpowiadającej rzeczywistemu stanowi faktycznemu. Zdaniem Organu odwoławczego powyższe nie wypełnia normy art. 6m ust. 5 ustawy, zaś korekta deklaracji w postaci nowej deklaracji złożona została dopiero w dniu 7 grudnia 2020 r., a więc nie w terminie do 10 dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła zmiana. Kolegium zaznaczyło, iż ustawa reguluje kompleksowo wszystkie możliwości złożenia deklaracji, a co za tym idzie wyłączona jest możliwość stwierdzenia nadpłaty. Skoro w ustawie dana kwestia została odmiennie uregulowana niż w Ordynacji podatkowej, to przepisami które należy stosować są normy prawne ustawy. Przepisy Ordynacji podatkowej w zakresie w jakim regulują instytucję korekty deklaracji i nadpłaty znajdują zastosowanie wyłącznie w przypadku zaistnienia sytuacji określonej w art. 6m ust. 5 ustawy W ocenie Organu odwoławczego w sprawie nie było możliwym złożenie korekty oczekiwanie stwierdzenia nadpłaty na tej podstawie. Złożona deklaracja nie mogła wywołać skutku w postaci ustalenia w innej wysokości opłat z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi. Organ odwoławczy podkreślił również, iż uiszczana opłata nie musi być powiązana z rzeczywistymi kosztami funkcjonowania sytemu gospodarki odpadami komunalnymi na terenie danej gminy. W związku z tym niezasadne są argumenty Skarżącej, zgodnie z którymi za wadliwością decyzji o odmowie stwierdzenia nadpłaty przemawia fakt, iż skoro w miesiącu kwietniu 2020 r. najemca lokalu użytkowego nie prowadził działalności gospodarczej, a tym samym nie wytwarzał odpadów, to brak jest podstaw do przyjęcia, iż w tym okresie Wspólnota winna ponosić opłatę za gospodarowanie odpadami również z tej części nieruchomości pomimo, iż nie złożyła zgodnie z przepisami stosownej deklaracji odzwierciedlającej ww. stan rzeczy. Odnosząc się zaś do zarzutu Skarżącej dotyczącego zawieszenia terminów materialnoprawnych, w tym z zakresu prawa podatkowego na skutek ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie stanu epidemii, Organ odwoławczy wskazał, że Wspólnota złożyła nową deklarację dopiero w dniu 7 grudnia 2020 r., a więc po upływie niemalże 9 miesięcy od ustania skutku zawieszenia biegu terminów, a po którym to dniu terminy biegły dalej. Argument ten nie może zatem wpłynąć na zasadność przyjęcia, iż deklaracja złożona dopiero w grudniu 2020 r., przy jednoczesnym braku wypełnienia przesłanek z art. 6m ust. 5 ustawy, nie mogła wywrzeć skutku w odniesieniu kwietnia 2020 r. Pismem z dnia 19 września 2023 r. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję domagając się jej zmiany poprzez stwierdzenie istnienia nadpłaty w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W skardze zawarto też wniosek o zasądzenie kosztów procesu. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na tym, że został ustalony obowiązek ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami, podczas gdy w lokalach użytkowych o łącznej powierzchni 1268,95 m2, usytuowanych w budynku przy [...], począwszy od dnia 1 kwietnia 2020 r. nie była prowadzona działalność gospodarcza w związku z wprowadzeniem przez rząd stanu zagrożenia epidemicznego i tym samym nie były wytwarzane i odbierane przez gminę odpady komunalne; 2. naruszenie art. 6q ust.1 u.c.p.g. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, kiedy nie została złożona nowa deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za sporny okres rozliczeniowy, pomimo że w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy Ordynacja podatkowa; 3. naruszenie art. 75 § 1 i 2 Ordynacji Podatkowej poprzez jego niezastosowanie i odmowę przyznania Skarżącej prawa do zwrotu nadpłaty w opłatach z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi w sytuacji, gdy organ pouczył ją o takim prawie a Skarżąca zapłaciła podatek w wysokości większej od należnej. 4. naruszenie art.15 zzr ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2020.568) poprzez nieuwzględnienie mniejszej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres kwiecień i maj 2020 r., tj. w okresie zawieszenia terminów na złożenie przez Skarżącą nowej deklaracji zmniejszającej wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do badania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa. W wyniku kontroli sądu administracyjnego decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności naruszających prawo i przez to mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") lub też wystąpiło naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do treści art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Odnosząc się do ram prawnych należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 6m ust. 4 u.c.p.g właściciel nieruchomości nie może złożyć deklaracji zmniejszającej wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres wsteczny, z wyjątkiem przypadku, o którym mowa w ust. 2. W ustępie 2 uregulowano zaś, iż w przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości, właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć nową deklarację w terminie do 10 dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła zmiana. Opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zmienionej wysokości uiszcza się za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana. Wyjątek od art. 6m ust. 4 u.c.p.g. zawarto zaś w ust. 5 powyższej normy prawnej, zgodnie z którym przepisu ust. 4 nie stosuje się, jeżeli właściciel nieruchomości złoży nową deklarację zmniejszającą wysokość: 1) zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w związku ze śmiercią mieszkańca w terminie do 6 miesięcy od dnia tego zdarzenia; 2) opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w związku z informacją lub korektą faktur, uzyskaną z przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Rozważenia w szczególności wymaga relacja art. 6m ust. 4 u.c.p.g. (poprzednio art. 6q ust. 3 u.c.p.g.) do uregulowań o.p. Przypomnieć należy, że art. 6q ust. 3 u.c.p.g. stanowił, że w przypadku złożenia korekty deklaracji lub nowej deklaracji zmniejszającej wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie stwierdza się nadpłaty w tej opłacie za miesiące, w których usługa odbierania odpadów komunalnych była świadczona. Przepis ten (art. 6q ust. 3) został uchylony przez art. 1 pkt 16 lit. b ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1579) zmieniającej ustawę z dniem 6 września 2019 r. W to miejsce został dodany ust. 4 i 5 w art. 6m. Z uzasadnienia do Rządowego projektu ww. ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 3495 Sejmu VIII kadencji, dostępny na stronie internetowej: https://www.sejm.gov.pl/sejm8.nsf/druk.xsp?nr=3495) wynika, co następuje: "W art. 6m dodaje się ust. 4 ograniczający możliwości składania korekty deklaracji zmniejszającej wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres wsteczny. Jednocześnie wyjątkiem zawartym w dodanym ust. 5 art. 6m ma być sytuacja, w której nowa deklaracja zmniejszająca wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi będzie składana w związku ze śmiercią mieszkańca. Jednakże taka możliwość ma istnieć wyłącznie w terminie do 6 miesięcy od dnia tego zdarzenia. Ponadto dodano przepis, który wskazuje, że przepisów ust. 4 nie stosuje się, jeżeli właściciel nieruchomości złoży nową deklarację zmniejszającą wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w związku z informacją lub korektą faktur, uzyskaną z przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych. (...). W art. 6q zaproponowano dodanie ust. 1a, który stanowi, że w przypadku udzielenia przez radę gminy, na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506), upoważnienia do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, uprawnienia organów podatkowych w tych sprawach przysługują upoważnionemu organowi. Proponowana zmiana wynika z potrzeby umożliwienia gminie powierzania zadań związanych z opłatami za gospodarowanie odpadami komunalnymi organom wskazanym w art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W uchwale z dnia 19 grudnia 2016 r. (sygn. akt II FPS 3/16) NSA wskazał brak takiej możliwości na podstawie obecnie obowiązujących przepisów. Ponadto zaproponowano usunięcie ust. 3, ponieważ kwestie te zostały przeniesione do art. 6m." W doktrynie funkcjonuje pogląd, zgodnie z którym "Obowiązkiem stosowania przepisów Ordynacji podatkowej nie są objęte również te przepisy Ordynacji, których stosowanie jest ograniczone lub wyłączone na mocy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z art. 6m ust. 4 u.c.p.g. wynika przykładowo zakaz składania przez właściciela nieruchomości deklaracji zmniejszającej wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres wsteczny, z zastrzeżeniem przypadków określonych w art. 6m ust. 2 i 5 u.c.p.g. Powyższe w praktyce oznacza de facto niemożność dokonywania korekty uprzednio złożonej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (z zastrzeżeniem wypadków ustawowo określonych). Tym samym przepisy Ordynacji podatkowej w zakresie, w jakim regulują instytucję korekty deklaracji podatkowej (dział III "Zobowiązania podatkowe", rozdział 10 "Korekta deklaracji"), znajdują zastosowanie wyłącznie w przypadku zaistnienia sytuacji określonych w art. 6m ust. 5 u.c.p.g.; nie mogą być stosowane w przypadku wystąpienia innych okoliczności skutkujących np. zapłatą przez właściciela nieruchomości opłaty w wysokości wyższej niż należna (zob. komentarz do art. 6m - Magdalena Budziarek, Aneta Szymczak, Utrzymanie czystości i porządku w gminach, komentarz - LEX). Powyższe poglądy Sąd w składzie niniejszym przyjmuje za własne. W niniejszej sprawie osią sporu jest czy art. 6m ust. 4 u.c.p.g. stoi na przeszkodzie do stwierdzenia nadpłaty i jej zwrotu. Analizując jego treść, zwraca uwagę fakt, że ogranicza on zakres możliwości uzyskania nadpłaty w opłacie z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi do przypadków wymienionych ściśle w ust. 5. Nie budzi wątpliwości, że żaden z tych przypadków nie występuje w sprawie. Zdaniem Sądu, rację ma organ, że przywołane przepisy prawa nie pozwalają na stwierdzenie i zwrot nadpłaty. Przepisy art. 6m ust. 4 i 5 u.c.p.g. (podobnie jak poprzednio obowiązujący art. 6q ust. 3 u.c.p.g.) są przepisami szczególnymi względem regulacji zawartych w Ordynacji podatkowej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt I SA/Gl 1435/15). Co do naruszenia art.15 zzr ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2020.568) poprzez nieuwzględnienie mniejszej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres kwiecień i maj 2020 r., tj. w okresie zawieszenia terminów na złożenie przez Skarżącą nowej deklaracji zmniejszającej wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi Sąd zgadza się ze stanowiskiem Organu, iż na mocy nieobowiązującego już art. 15 zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych doszło do zawieszenia w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 biegu wszystkich terminów administracyjnych, w tym do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, a także zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, bez względu na to, w jakiej ustawie terminy te były uregulowane. Art. 15zzr został uchylony z dniem 16 maja 2020 r. na mocy art. 46 pkt 20, w związku z art. 76 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875). Zgodnie z art. 68 ust. 2 w. ustawy, terminy, o których mowa w art. 15zzr ust. 1 ustawy zmienianej w art. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1 tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia jej wejścia w życie. Tym samym bieg terminów opisanych w art. 15 zzr ust. 1 Ustawy COVID uległ zawieszeniu na okres od dnia 14 marca 2020 r. włącznie do dnia 23 maja 2020 r. włącznie (71 dni). Tymczasem Wspólnota złożyła nową deklarację dopiero w grudniu 2020 r., a więc po upływie prawie 7 miesięcy od ustania skutku zawieszenia biegu terminów, a po który to dniu terminy biegły dalej. Tym samym zarzut powyższy nie może się ostać. Sąd nie znajduje powodów do stwierdzenia, że w zaskarżonej decyzji naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, a w szczególności naruszenia przepisów zarzuconych przez Stronę, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy. Sąd nie dopatruje się wystąpienia okoliczności naruszających prawo i mogących być podstawą wznowienia postępowania. Sąd nie znajduje też przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości lub w części. Z tych względów, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., należało skargę oddalić. Orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl. ----------------------- Szlufik