III SA/Wa 1662/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Sobocha, Sędziowie sędzia del. SO Agnieszka Baran, sędzia WSA Maciej Kurasz (sprawozdawca), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w W. na uchwałę Rady Miasta M. z dnia 1 kwietnia 2019 r. nr 48/VII/19 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty oraz określenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stwierdza nieważność uchwały w zaskarżonej części

1. Rada Miasta M. ("Organ", "Rada") w dniu 1 kwietnia 2019 r. podjęła uchwałę nr 48/VII/19 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty oraz określenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi odbieranymi od właścicieli nieruchomości na terenie gminy M. (dalej także "Uchwała"). Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 6k ust. 1 pkt 1, ust. 2a pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm., dalej także "u.c.p.g."). 2. W drodze Uchwały uregulowano kwestię zwolnienia częściowego z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie Miasta M. . W § 3 ust. 2 Uchwały wskazano, że zwolnienie w części z opłaty za gospodarowanie odpadami przysługuje wyłącznie osobom zamieszkującym daną nieruchomość, w przypadku posesji na których odpady zbierane są w sposób selektywny. 3. Pismem z dnia 3 sierpnia 2020 r. Prokurator Okręgowy w W. ("Prokurator", "Skarżący", "Strona") wniósł skargę na Uchwałę zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj. art. 6k ust. 4 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2018 r., poz. 994 ze zm., dalej "u.g.") w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483, dalej "Konstytucja RP") w zw. z § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz.U z 2016, poz. 283, dalej "załącznik do Rozporządzenia") poprzez przekroczenie w § 3 ust. 2 Uchwały delegacji ustawowej do jej wydania, z uwagi na wprowadzenie ograniczenia zwolnienia podmiotowego z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wyłącznie do mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość w przypadku posesji, na których odpady komunalne zbierane są w sposób selektywny, w sytuacji gdy art. 6k ust. 4 u.c.p.g. przewiduje możliwość zwolnienia właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy spełniający określone kryterium dochodowe z należnej opłaty jedynie w całości lub części bez wprowadzania dalszych ograniczeń takiego zwolnienia. Mając na uwadze ww. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności ust. 2 § 3 zaskarżonej Uchwały. W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że w § 3 ust. 2 Uchwały wskazano, że zwolnienie w części z opłaty za gospodarowanie odpadami przysługuje wyłącznie osobom zamieszkującym daną nieruchomość, w przypadku posesji na których odpady zbierane są w sposób selektywny. Tymczasem jak wynika z treści art. 6k ust. 4 u.c.p.g. rada gminy może na podstawie tego przepisu zwolnić w całości lub w części z obowiązku zapłaty opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, lecz bez zastrzeżenia warunku uzależniającego uzyskanie zwolnienia od sposobu zbierania i odbierania odpadów komunalnych. Takie zastrzeżenie w konsekwencji prowadzi do ograniczenia zakresu zwolnienia wynikającego z u.c.p.g. Ustawodawca ani w art. 6k ust. 4 u.c.p.g., ani w żadnym innym przepisie tej ustawy nie przekazał radzie gminy kompetencji do wprowadzenia jakichkolwiek ograniczeń lub stawiania warunków w zakresie możliwości uzyskania zwolnienia z tej opłaty. Powyższe w ocenie Skarżącego stanowiło istotne naruszenie art. 6k ust. 4 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia ponieważ wykraczało poza ramy delegaci ustawowej oraz stanowiło niedopuszczalne ograniczenie zwolnienia zawartego w § 3 ust. 2 Uchwały wyłącznie do mieszkańców danej nieruchomości, którzy zbierają odpady komunalne w sposób selektywny. 4. W odpowiedzi na skargę Rada wskazała, że uznaje skargę za zasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga zasługiwała na uwzględnienie. 5. Na wstępie warte podkreślenia jest to, że Rada Miasta M. w odpowiedzi na skargę zgodziła się z argumentacją Prokuratora i uznała skargę za zasadną. 6. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Ponadto w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część danego aktu, oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Określony w ten sposób w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie granice sprawy rozpoznawanej przez sąd. Nie może więc sąd uczynić przedmiotem swego rozpoznania decyzji w części, w jakiej nie została ona zaskarżona, ponieważ w tym zakresie nie doszło do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego. (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, LEX/el. 2011; a także wyroki NSA: z 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07, z 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 22/08, z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli wnoszący skargę zaskarżył określony akt jedynie w części, to zakres możliwego braku związania treścią skargi sądu I instancji dotyczy wyłącznie części zaskarżonego aktu (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Legalis/el. 2019). Wskazać należy, że art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów które je ustanowiły. Zgodnie z art. 94 Konstytucji, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. W konsekwencji zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć zatem na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu. 7. Z art. 6k ust. 4 u.c.p.g., wynika, że rada gminy może zwolnić w całości lub w części z obowiązku zapłaty opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z woli ustawodawcy, wyrażonej we wspomnianym przepisie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest więc władny wyłącznie do zwolnienia lub przyznania ulgi, dotyczących obowiązku zapłaty opłaty za gospodarowanie odpadami. Tym samym, przedmiotem regulacji prawnej, zawartej w akcie prawa miejscowego może być określona już kwota opłaty. A contrario oznacza to, że rada gminy nie jest władna oddziaływać na elementy konstrukcji daniny publicznej, których urzeczywistnienie skutkuje powstaniem powinności publicznoprawnej, jaką jest opłata za gospodarowanie odpadami. Odnosząc się do konstrukcji opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jako daniny publicznej, nie ulega wątpliwości że stawka tej należności jest elementem odrębnym w stosunku do kwoty opłaty. Dzieje się tak nie tylko z uwagi na teorię podatkowego stanu faktycznego i jego znaczenie w kształtowaniu treści powinności publicznoprawnej (podatkowej, czy z tytułu opłaty), ale także - a nawet przede wszystkim - przez wzgląd na dyspozycję art. 217 Konstytucji RP, w której ustawodawca wskazał na czynniki determinujące treść daniny publicznej. W tym kontekście nie ulega wątpliwości, że podstawa obliczenia opłaty (podstawa opodatkowania) oraz stawka opłaty (stawka podatkowa) są elementami dyspozycji normy prawnej determinującymi treść powinności publicznoprawnej (pozwalającymi na jej konkretyzację). Natomiast kwota opłaty (kwota podatku) to nic innego jak efekt odniesienia jej stawki do podstawy obliczenia opłaty. Tym samym, kwota opłaty jest "następcza" w stosunku do jej stawki. Z tego względu, kierując się tym, że ustawodawca, w art. 6k ust. 4 u.c.p.g. umożliwił radom gmin całkowite lub częściowe zwalnianie z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, poza zakresem kompetencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego lokuje się obniżanie stawek tej daniny publicznej. 8. W przekonaniu Sądu, aspekt segregowania odpadów znajduje swoje odzwierciedlenie w ukształtowaniu przez ustawodawcę stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (por. art. 6k ust. 1 pkt 2, ust. 2, 2a i 2b. u.c.p.g. oraz art. 6k ust. 3 tej samej ustawy). W świetle wskazanej regulacji prawnej, różnicowanie obciążenia daninowego opłatą za gospodarowanie odpadami komunalnymi znajduje swój wyraz w konstrukcji stawek opłaty. Zasadą jest ustalanie ich z uwzględnieniem tego, że mieszkaniec gminy segreguje odpady komunalne (por. art. 6k ust. 1 pkt 2, ust. 2, 2a i 2b. u.c.p.g). Natomiast, na wypadek, gdy nie ma to miejsca, w akcie prawa miejscowego określa się podwyższone stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6k ust. 3 u.c.p.g). Z kolei, w art. 6k ust. 4 u.c.p.g, ustawodawca stworzył organom stanowiącym gmin kompetencję wyłącznie do częściowego lub całkowitego zwalniania z już powstałej opłaty, określonej co do wysokości, przez wzgląd na przesłanki wskazane w tym przepisie. Na podstawie art. 6k ust. 4 u.c.p.g. rada gminy w drodze uchwały, może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczące gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1985 oraz z 2018 r. poz. 650 i 700). Powyższy przepis przewiduje m.in. możliwość wprowadzenia w drodze stosownej uchwały zwolnienia podmiotowego z opłaty za gospodarowanie odpadami uzależnionego od kryterium dochodowego. 9. Z akt sprawy wynikało, że w § 3 ust. 2 zaskarżonej Uchwały wskazano, że zwolnienie w części z opłaty za gospodarowanie odpadami przysługuje wyłącznie osobom zamieszkującym daną nieruchomość, w przypadku posesji na których odpady zbierane są w sposób selektywny. Tymczasem jak wynika z treści art. 6k ust. 4 u.c.p.g. zgodnie z wolą ustawodawcy jest to, że rada gminy może na podstawie tego przepisu zwolnić w całości lub w części z obowiązku zapłaty opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, lecz bez zastrzeżenia warunku uzależniającego uzyskanie zwolnienia od sposobu zbierania i odbierania odpadów komunalnych. Takie zastrzeżenie w konsekwencji prowadzi do ograniczenia zakresu zwolnienia wynikającego z u.c.p.g. Ustawodawca ani w art. 6k ust. 4 u.c.p.g., ani w żadnym innym przepisie tej ustawy nie przekazał radzie gminy kompetencji do wprowadzenia jakichkolwiek ograniczeń lub stawiania warunków w zakresie możliwości uzyskania zwolnienia z tej opłaty. Zatem należało przyznać rację Skarżącemu, że stanowiło to istotne naruszenie art. 6k ust. 4 u.c.p.g. w związku z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP ponieważ wykraczało poza ramy delegacji ustawowej oraz stanowiło niedopuszczalne ograniczenie zwolnienia zawartego w § 3 ust. 2 Uchwały wyłącznie do mieszkańców danej nieruchomości którzy zbierają odpady komunalne w sposób selektywny. 10. W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji.