III SA/Wa 1477/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Radosław Teresiak, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Gurba, sędzia WSA Jarosław Trelka (sprawozdawca), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2021 r. sprawy ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za okresy rozliczeniowe od stycznia do września 2018 r. oddala skargę

Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych ("Prezes", "Organ I instancji"), decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., określił wysokość zobowiązań M. Sp. z o. o. w B.("Strona", "Skarżąca", "Spółka") z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych ("PFRON") za styczeń 2018 r. – wrzesień 2018 r. we wskazanych kwotach. Organ uznał, że Spółka nie dopełniła obowiązku wpłat we właściwej wysokości. Od powyższej decyzji Strona złożyła odwołanie, zarzucając naruszenie art. 120, art. 121 i art. 122 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r., poz. 900 ze zm., dalej też "O.p.") w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.; dalej zwanej też "ustawą"), poprzez m.in. uznanie, że Strona nienależycie wyliczyła wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych, a także poprzez niepoinformowanie, że aby dokumenty rentowe wydane na terenie Ukrainy dla zatrudnionych pracowników z tego państwa mogły być podstawą do zaliczenia ich w poczet osób niepełnosprawnych w Polsce, należy wystąpić z wnioskiem o orzeczenie niezdolności do pracy lub stopnia niepełnosprawności do właściwego organu orzeczniczego. W odwołaniu wskazano też, że wymogi stawiane przez przepisy ustawy są niekorzystne zarówno dla pracodawców, jak i cudzoziemców zatrudnianych na krótki okres czasu, bowiem okres oczekiwania na termin badania przez zespół ds. orzekania o niepełnosprawności zwykle bywa odległy i porównywalny z okresem, na jaki cudzoziemcy otrzymują pozwolenie na pobyt/pracę na terenie RP. Procedura ustalania stopnia niepełnosprawności w Polsce i na Ukrainie jest do siebie podobna, a oba państwa podpisały Konwencję ONZ o Prawach Osób Niepełnosprawnych. Skarżąca podkreśliła, że działała w przekonaniu, iż dokumenty wydane przez organy innych państw (Ukrainy) będą respektowane przez organy polskie. Wszyscy pracownicy, w tym osoby posiadające dokumenty rentowe wydane na terenie Ukrainy, zostały zgłoszone do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (jako cudzoziemcy) bez konieczności przedstawienia jakichkolwiek dokumentów potwierdzających niepełnosprawność na terytorium Polski, a zatem również ZUS nie udzielił Stronie informacji o nieprzydatności dokumentów ukraińskiej administracji w Polsce. Minister Rodziny, Pracy i Polityki społecznej ("Minister", "Organ odwoławczy"), decyzją z [...] lipca 2020 r., utrzymał w mocy decyzję Prezesa z dnia [...] grudnia 2019 r. W uzasadnieniu Minister wskazał, że z materiału dowodowego wynika, iż Strona złożyła deklaracje korygujące DEK-I-0 zmniejszające zobowiązanie za okres od stycznia do września 2018 r., jednak wykazana w nich wysokość zobowiązań była nieprawidłowa. Dokumenty rentowe wydane na terenie Ukrainy nie mogą być bowiem podstawą do zaliczenia pracowników, których dotyczą te dokumenty, do osób niepełnosprawnych w Polsce. Konieczne było wystąpienie z wnioskiem o orzeczenie niezdolności do pracy lub stopnia niepełnosprawności do właściwego. polskiego organu orzeczniczego. Zdaniem Ministra, zgodnie z art. 6 ustawy, organami upoważnionymi do wydawania orzeczeń są powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności (jako pierwsza instancja) i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności (jako druga instancja). Natomiast zgodnie z art. 1 ustawy za osoby niepełnosprawne należy uważać osoby, których niepełnosprawność została potwierdzona orzeczeniami o zakwalifikowaniu przez organy orzekające do jednego z trzech stopni niepełnosprawności lub o całkowitej bądź częściowej niezdolności do pracy, lub orzeczeniem o niepełnosprawności wydanym przed ukończeniem 16 roku życia. Dalej Minister zaznaczył, że osoba legitymująca się dokumentem potwierdzającym niepełnosprawność (inwalidztwo) wydanym poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej nie jest uznawana za osobę niepełnosprawną w jej granicach, co oznacza, iż ani ona, ani zakład pracy ją zatrudniający, nie są uprawnieni do korzystania z ulg i uprawnień przewidzianych dla osób niepełnosprawnych i zakładów pracy zatrudniających taką osobę. Dokumenty rentowe wydane na ternie Ukrainy przedłożone przez Stronę w trakcie postępowania nie są, stosownie do przepisów ustawy, dokumentami poświadczającymi niepełnosprawność na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, i w związku z powyższym nie można wliczyć powyższych osób do wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych. Polska nie jest stroną umowy międzynarodowej pozwalającej na wzajemne uznawanie dokumentów potwierdzających status osoby niepełnosprawnej w innych krajach, zarówno w Unii Europejskiej, jak i spoza Unii. Systemy orzekania o niepełnosprawności są niejednolite, a każde państwo stosuje własne kryteria orzekania o niepełnosprawności, dlatego osoba posiadająca orzeczenie wydane przez inne państwo nie może być traktowana, w świetle przepisów, jako osoba niepełnosprawna w Polsce. Fakt, że procedura ustalania stopnia niepełnosprawności jest podobna w Polsce i na Ukrainie, nie ma znaczenia. Konwencja ONZ o prawach osób niepełnosprawnych również nie przewiduje możliwości uwzględniania orzeczeń wydanych przez inne organy, niż wskazane w ustawie o rehabilitacji. Minister przypomniał, że - stosowanie do art. 2a ust. 1 ustawy - osobę niepełnosprawną wlicza się do stanu zatrudnienia osób niepełnosprawnych począwszy od dnia przedstawienia pracodawcy orzeczenia potwierdzającego niepełnosprawność. Wobec powyższego zawieszenie postępowania celem wystąpienia z wnioskiem o orzeczenie (z datą wsteczną) niezdolności do pracy lub stopnia niepełnosprawności do właściwego organu orzeczniczego nie wpłynęłoby na zmianę rozstrzygnięcia, bowiem decydujące znaczenia ma data otrzymania orzeczenia przez pracodawcę. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania Minister wyjaśnił, iż wyrażona w art. 122 O.p. zasada prawdy obiektywnej wiąże się w sposób szczególny z obowiązkiem zebrania i rozpatrzenia przez organ podatkowy, w tym wypadku Prezesa, całego materiału dowodowego. W zaskarżonej decyzji przytoczono przepisy prawa, które stanowiły podstawę podjęcia decyzji. Zdaniem Ministra z zasady zaufania wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Brak zaufania obywateli do organów Państwa jest z reguły skutkiem naruszenia prawa przez organy, natomiast w niniejszym postępowaniu nie doszło do naruszenia prawa. Strona wniosła skargę na decyzję Ministra. Zarzuciła decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1 ustawy, poprzez uznanie, iż Skarżąca powinna była dokonywać miesięcznych wpłat na PFRON w wysokości wyliczonej przez Organ I instancji. Spółka zarzuciła też naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 120. art. 121. art. 122 O.p. w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy. W uzasadnieniu skargi ponowiono zarzuty zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał dotychczasowe swoje argumenty i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zgodność aktów, w tym decyzji administracyjnych, zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem nieistotnym dla sprawy). Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Wniesiona skarga w swojej większości ma charakter sprawozdawczy. Referuje ona przebieg postępowania i treść decyzji obydwu instancji. Zasadnicze zarzuty skargi zostały zasygnalizowane w jej petitum, a następnie ponowione w końcowej części skargi. Odnosząc się zatem do tych zarzutów Sąd podziela stanowisko Ministra zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. 1. Spółka zacytowała w skardze art. 1 oraz art. 6 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W ocenie Sądu z przepisów tych jasno wynika, że jedynymi organami upoważnionymi do wydawania obowiązujących w Polsce orzeczeń o niepełnosprawności oraz stopniu takiej niepełnosprawności są polskie organy administracji specjalnej, tj. powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako pierwsza instancja, oraz wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako druga instancja. Nie istnieje dotychczas żaden system międzynarodowego uznawania w jednym państwie orzeczeń wydawanych przez organy innego państwa; 2. Z żadnego przepisu prawa nie wynikał obowiązek Organów informowania Skarżącej o wymogach ustawy oraz procedurach (w tym właściwych organach) uzyskiwania orzeczeń o stopniu niepełnosprawności zatrudnianych pracowników. Te wszystkie dane wynikają bowiem z ustawy, a zatem objęte są domniemaniem powszechnej znajomości prawa. Niemniej, jak wynika z akt sprawy, po wszczęciu postępowania Spółka została poinformowana o tym, iż dokumenty dotyczące niepełnosprawności zatrudnianych przez Skarżącą pracowników, a wydane przez organy administracji Ukrainy, nie mogą stanowić dowodu na tę niepełnosprawność przed polskimi organami administracji, prowadzącymi postępowanie na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy w zw. z art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej. W postępowaniu podatkowym katalog środków dowodowych jest co prawda otwarty (art. 180 § 1 O.p.), ale od tej zasady istnieje szereg wyjątków. Jednym z nich jest wspomniana procedura stwierdzania niepełnosprawności oraz określania stopnia takiej niepełnosprawności – taka niepełnosprawność i jej stopień jest kwestią o charakterze prejudycjalnym. W tym zakresie, jak trafnie wskazały Organy, jedynym dowodem jest stosowne orzeczenie polskiego organu – powiatowego lub wojewódzkiego zespołu d.s. orzekania o niepełnosprawności; 3. Powyższej zasady nie może zmienić ewentualne podobieństwo pomiędzy polskim, a ukraińskim systemem ustalania niepełnosprawności. Po pierwsze bowiem – podobieństwo jest kategorią stopniowalną oraz ocenną, która z tego właśnie względu nie może być zastosowana w tak ścisłej, specjalistycznej i eksperckiej kwestii, jaka jest przesądzenie, czy zatrudniany pracownik jest niepełnosprawny, a jeśli tak, to w jakim stopniu. Po drugie – właśnie ze względu na ten ekspercki charakter orzeczenia w kwestii niepełnosprawności Ustawodawca sformalizował procedurę ustalania tej zasadniczej okoliczności co do niepełnosprawności. Zawarta w skardze teza, że z uwagi na podobieństwo wspomnianych systemów w prawie polskim i ukraińskim Organy powinny polegać na dokumentach wydanych przez administrację ukraińską, jest więc wykładnią contra legem, której w żadnym zakresie zaakceptować nie można. Słusznie ocenił Minister, że ratyfikowanie przez Polskę i Ukrainę stosownej Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych niczego nie zmienia w niniejszej sprawie i nie ma żadnego znaczenia prawnego. Z tej Konwencji nie wynika bowiem obowiązek wzajemnego uznawania przez państwa – strony wydawanych dokumentów potwierdzających status osoby niepełnosprawnej; 4. Argument (zarzut), iż przepisy ustawy (art. 1, art. 2a ust. 1, art. 6, art. 21 ust. 1) są niekorzystne dla pracodawców, skoro osobę niepełnosprawną wlicza się do stanu zatrudnienia osób niepełnosprawnych dopiero począwszy od dnia przedstawienia pracodawcy orzeczenia potwierdzającego niepełnosprawność, zaś uzyskanie takiego orzeczenia jest czasochłonne, jest argumentem pozaprawnym. Organy nie miały żadnego wpływu na obiektywnie obowiązujący stan prawny sprawy. Wobec takiego brzmienia art. 2a ust. 1 ustawy można jedynie zalecić pracodawcom, aby procedurę uzyskania orzeczenia inicjowały odpowiednio wcześnie, przed zatrudnieniem osoby niepełnosprawnej. Literalne brzmienie art. 2a ust. 1 ustawy stanowi też wyjaśnienie odmowy zawieszenia postępowania przez Prezesa (ta kwestia także była przedmiotem zarzutu Spółki). Takie zawieszenie w oczekiwaniu na uzyskanie orzeczeń polskich organów orzekających w przedmiocie niepełnosprawności w niczym nie zmieniłoby faktu, że w okresie styczeń - wrzesień 2018 r. Spółka nie dysponowała jedynymi, miarodajnymi dowodami na okoliczność takiej niepełnosprawności; 5. Zarzuty procesowe skargi są w istocie wtórne wobec zarzutów o charakterze materialnym. Stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, co właściwie wynika z samej skargi, w której zabrakło zarzutu wadliwego ustalenia okoliczności faktycznych. Spór w sprawie ograniczał się tylko do jednej kwestii, tj. tej, czy dokumenty ewentualnie potwierdzające niepełnosprawność zatrudnianych przez Spółkę pracowników, ale wydane przez organy administracji Ukrainy, powinny być honorowane i uznawane w postępowaniu przed Prezesem PFRON oraz Ministrem. Na to pytanie należało odpowiedzieć przecząco. Z tych względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd oddalił skargę. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Podstawą rozpoznania skargi na posiedzeniu niejawnym był art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374). Aktualna sytuacja epidemiczna nadal nie pozwalała rozpoznać skargi na jawnej rozprawie, z udziałem stron, pełnomocników i publiczności.